乡镇党员领导干部的公推直选

　　摘要　公推直选乡镇党员领导干部，是新时期党内基层民主建设的新举措和新形式。在公推直选出现原动力不足、竞争不充分、制度不对接的困难情况下，党的领导机关应当从党内民主的战略高度和长期执政的根本目标出发，着力开掘改革动力源，促进主体动力的深度释放；着力营造竞争氛围，增强公推直选的竞争力度；着力进行制度创新，提高公推直选的公信力，以此深入推进改革实践。

　　关键词　党内基层民主；公推直选；乡镇党组织；党员领导干部

　　党的十七大报告明确指出，积极推进党内民主建设，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举范围。公推直选乡镇党员领导干部，就是新时期党内基层民主建设的新举措和新形式。1998年，四川省遂宁市市中区率先实施本辖区乡镇党委书记、乡镇长的公开选举。此后，江苏、湖北、河南、陕西等省也跟进推行公推直选的试点。总的看来，乡镇党委公推直选的试点工作，丰富了党内基层民主的实现形式，体现了乡镇基层党员的知情权、参与权、选举权和监督权，优化了乡镇基层干部队伍的结构和素质，展示了以党内民主促人民民主的积极姿态。然而，随着公推直选试点范围的扩大，改革实践中的一些问题也凸显出来。对此，亟须总结经验教训，采取有效措施解决问题，以推动这方面的改革深入进行。

　　目前，在全国范围试行公推直选乡镇党员领导干部，时间不长，主要以“点”为主。而整体推行还处于探索阶段，试点的成功做法暂时不具备上升到制度层面的条件。同时，公推直选暴露出一些带有普遍性的关键问题，直接影响到这方面的改革和发展。

　　(一)原动力不足

　　近年来，各地公推直选的试点情况表明，作为参与者、执行者和推动者的党员群众、基层干部及部分地方党委，进行改革的内在动力时有疲怠。

　　1、参与者被动参与。党员群众是否积极主动地参与党内民主活动，这是评判党内民主建设有没有取得实质性进展的一项重要指标。在公推直选的试点中，党员群众的平均参与率基本保持在90％以上。但实际上，许多党员群众参与公推直选，或多或少地表现出“三不”：一是“不愿”。多数基层党员群众渴望推进党内民主，而一旦真的让他们参与，又往往不愿意“出头”。在公推环节上，党员个人自荐的比例很小。二是“不敢”。有些条件优秀的年轻党员干部。担心推上了却选不上被人笑话，更害怕组织对自己有看法，影响到自己的政治前途。三是“不想”。有些党员根据过去参与的实际效果不明显，作出经验性判断，认为“参与不参与一个样”、“参与了也是白参与”。最终选择参与也不过是走过场、敷衍行事。

　　2、执行者消极执行。乡镇党员干部是公推直选试点的实际执行者。他们对公推直选的认识和作为，直接关乎试点工作的成败。然而，乡镇部分党员干部却以消极懈怠心理对待公推直选：一是认识党内基层民主建设的重要意义不到位，甚至将其与地方经济发展对立起来，缺乏主动推进的热情，畏惧公推直选以后党内外群众的监督力度；二是单纯地奉命完成政治任务，把上级党委关于公推直选的相关制度和文件精神停留在口头上、会议中，变成应付上级检查、政绩考核的“虚作”；三是注重“量”的追求，不注重“质”的把握，关注“试点多少”远胜过“试点怎样”。没有在公推直选带来的制度创新、体制突破推动本地发展方面狠下工夫。

　　3、推动者保守推动。公推直选的做法，发自乡镇基层党组织，但推动推广的主力源于地方党委、特别是区(县)党委。通观10年来的公推直选试点，只有少数的区(县)党委敢于、善于和勇于改革，通过创新促使公推直选走向制度化、长效化和规范化。而多数的区(县)党委尽管也响应党中央关于积极推进党内基层民主的号召，却有意识地控制着改革的进度、广度和深度：一是对公推直选的必要性认识得不清不透，认为可推行亦可不推行的不乏其人，即使勉强推行也难以坚持下去；二是对明显不符合时宜的法律法规条款不能够创新运用，公推直选限于陈规旧条而易流于形式；三是与自身“官位”挂钩，担心基层的公推直选如进行顺利，势必扩大范围和提高层级，从而改变原有的权力授受关系，即由上级党组织直接任命授权转变为党员群众投票选举授权。

　　(二)竞争不充分

　　作为党内选举制度的重要创新，公推直选吸收西方国家民主选举的成熟经验，提高了竞争的力度。而整个选举过程和最终选举结果要求在可控制的范围内，公推直选的真实性和竞争性就打了折扣。

　　1、候选人提名方式的限定和候选资格的限制。最近的试点情况表明，深圳市福田区提名候选人虽然尝试了党组织不参与提名、全部由党员自荐和党员联荐的新形式，但产生初步候选人，大多数地方仍然采取党组织推荐、党员自我推荐和党员(群众)联名推荐的形式。其中，组织推荐的人选，要么在候选人数量上占相当大比例，要么不经过公推环节径直进入到直选环节。显然，这样做破坏了选举的平等性和公平性，尤其不利于体制外参选人的竞争。另外，试点地还要求报名竞争者必须是国家正式干部，并且具有科级、副科级的相应级别。如四川省平昌县要求参选者“具备专科以上学历、3年以上党龄，任副镇级实职2年以上或现任正镇级实职”，其年龄必须在45周岁以下(被评为市级以上优秀党委书记的人选，年龄可以适当放宽)，并且符合《党政领导干部选拔任用工作条例》第6条、第7条的规定。对于以农民为主的乡镇党员队伍来讲，这样的要求无疑是排除了普通的党员、干部，而把参与竞争的机会给了少数人，实质上还是“从少数人中选人”。

　　2、程序设计不利于选举人意志的真实表达。根据《中国共产党章程》(简称《党章》)、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(简称《暂行条例》)和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的相关规定，在选举人正式投票之前。安排被选举人与选举人见面、被选举人发表参选演说、大会印发被选举人简介，让选举人了解被选举人。按照目前的程序设计，双方的直接交流时间短，选举人远不能全面掌握被选举人的德、能、勤、绩、廉的表现。一部分体制外的优秀参选人，由于没有足够的时间和平台来展示自己的才与能，因而难以赢得广大党员群众的认同和选票。此外，有的地方尝试“倒着选”的方法，将书记竞争中的落选者转为副书记候选人，实际上是给参与书记竞争的人选提供了两次机会。对于竞争副书记的候选人来说，这有失公允，也歪曲了选举人的意志。

　　(三)制度不对接

　　相对于公推直选的改革进程，更新相应的党规国法不免处于滞后状态。

　　1、公推直选尚无明确的最高法理依据。《党章》是党的一切行为活动的根本准绳。然而，在乡镇党组织的范围内公推直选党员领导干部，《党章》还没有明确若干关键问题。《党章》中关于党内基层选举的规定分别是：第11条。党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志；第29条，党的基层委员会由党员大会或党员代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生；第30条，党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应当报上级党组织批准。可见，《党章》虽然规定了党的基层委员会由党员大会或党员代表大会选举产生，但没有明确规定基层党委的书记、副书记也必须由党员大会或党员代表大会选举产生，更没有明文规定选举的方式是直接的还是间接的。

　　2、公推直选的实际操作与部分党规国法发生冲突。事实上，从基层推出的最初改革，大多与既定的法律法规相抵触、相违背。作为发端于乡镇基层的政治改革，公推直选党员领导干部也有这个特点。《暂行条例》第3章第16条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举。”而在公推直选的过程中，候选人的提名方式一般有组织推荐、党员自荐和党员(群众)联名推荐，书记、副书记由党员大会或党员代表大会选举产生，并且还有直接投票选举的突破性做法。《关于党内政治生活的若干准则》规定：“书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。”现在，有些地方，通过公推直选选出乡镇党委书记以后，允许当选的书记进行“组阁”，提名乡镇党委领导班子成员包括副书记、委员和乡镇长、副乡镇长。这样做，违背了党委委员会制度的规定，也违反了《地方人大及政府组织法》第9条的规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使选举乡长、副乡长，镇长、副镇长”的职权。

　　3、公推直选催生的新机制与部分党规国法尚难联动。公推直选是党内基层民主建设、基层干部选拔和选举制度的创新做法，内涵民主选举的新机制。如“对上负责”转变为“对下负责”、直选干部对选民负责等。鉴于此，现行的部分党规国法难与新机制联动。《党章》规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”这种“调动和指派”，使直选干部因为“流速过快”而无法履行其竞选承诺。容易造成人民群众质疑公推直选结果的权威性而滋生参选的失败情绪，不利于公推直选的可持续推行。直选干部与现行《公务员法》的相关规定也发生矛盾。一方面，乡镇党委书记和乡镇长被纳入国家公务员的任职系列。他们要依法进行职务的升降、奖惩、交流、培训；另一方面，乡镇党委书记和乡镇长由选民公推直选产生。他们主要对选民负责而不对法律负责。因此，按照现有的制度框架实现两个方面的联动，是非常困难的。

　　当前，公推直选乡镇党员领导干部之所以进展缓慢，关键在于一些实质性的问题难以破除和破解。所谓“不破不立”。公推直选的有序推进正是“立”在“破”难题之上。我们要结合实际情况，以改革创新的精神推动党内民主制度的创新。

　　(一)开掘改革动力源，促进主体动力深度释放

　　基层党员群众、基层领导干部和县(区)党委或上级地方党委是推动公推直选试点的动力主体。引导这3支力量从消极被动转向积极主动，最终汇成改革的合力，公推直选才会成功。

　　1、激发党员的主体意识，提高党员的民主参与水平。党员群众是发展党内民主的基础力量、依靠力量和根本归宿。没有广大党员的主动参与，党内民主便没有实质意义。鉴于此，一方面，要落实党员的“四权”，尊重和维护党员的主体地位。在实践中，我们党不断完善党员权利保障制度，健全党内权力运行体制，建立行之有效的党员关怀机制，以此唤起党员的权利主体意识，激发党员对党的事业的责任感和使命感。另一方面，要增强党员的民主参与能力，塑造党员的政治理性。在实践中，我们党不断组织党员开展政治教育，以此督促党员认真学习、正确理解党中央的现行方针政策，牢记自己的权利和义务；我们党不断增加党员以严肃、负责的态度参加党内活动的机会，以此调动党员关心党组织的热情，在党组织的活动中炼就政治本领。而唯有内在诉求与实际能力兼具，党员才会自觉地参与党内民主的实践。

　　2、催发改革的政治勇气，激活创新的政治智慧。除了基层党员群众，公推直选的动力还有执行实施层面的基层主要干部和主导推动层面的各级地方党委。公推直选如何推进、推进效果如何，在很大程度上取决于基层主要干部，尤其是县(区)党委或上级地方党委。激发和保持他们进行改革创新的动力，是推动党内基层民主建设的一个核心问题日。首先，营造支持创新和宽容失误的氛围。2008年初，胡锦涛在全国组织工作会议上指出：“要在党内特别是干部队伍中大力营造鼓励探索、支持创新、宽容失误的环境和氛围，教育和引导广大党员、干部自觉坚持锐意改革、奋勇创新”。用改革创新的精神，消除地方党委“冒政治风险”的思想顾虑，为党内基层民主建设走得更好更远提供有力的政治保证。其次，提供保障改革和激励创新的机制。党内基层民主建设不能单纯依靠个别人的创新理念和改革冲动，而要依靠制度性的激励保障机制来提升基层主要干部的干劲和热情，促进基层民主建设进一步释放活力。如对落选的干部给予妥善安排，对具有实质意义的突破性创新实行评优评奖，把改革成效同政绩考核相挂钩等。第三，发挥成功案例的示范作用，增强改革创新的信心。到目前为止，四川省的公推直选试点时间最长、范围最广、创新点最多、经验最丰富。更重要的是，在该省平昌等试点地区深入党内基层民主建设，置换出乡镇发展的巨大空间，推动当地的经济社会发展取得明显成效，人民群众对党和政府的满意度得到大幅度提升。基于这个事实，全国其他地方可以根据自身实际，结合四川经验，主动地有步骤地推进党内基层民主建设。

　　(二)营造竞争氛围，增强公推直选竞争力

　　竞争是吸引选民参选、影响选民投票意向的一种有效形式。竞争越充分，选民就越能够多地了解被选举人的情况，并在此基础上作出人选判定。无论是党内选举制度的改革，还是基层干部选拔制度的创新，公推直选都需要提高竞争的力度，在尊重民意的基础上选好人、选准入。

　　1、减少组织意图的介入。鉴于“党管干部”的原则和选举可控的策略，在选拔任用干部的过程中，党组织施加影响、发挥作用是必要的。但要有“度”的限定，即在保证候选人政治上靠得住、作风上过得硬的前提下，尽可能地淡化组织意图影响公推与直选中的竞争性。首先，实现以组织意图为本向以党员权利为本的观念转变。在过去，区(县)党委通过各种形式任命干部。在推行公推直选的背景下，区(县)党委更多地是制定选举规则、选举程序和进行资格审查。而由党员群众来主掌干部的选择权和决定权。其次，后移党管干部的关口，丰富“党管干部”的内涵。区(县)党委把关选用干部，从选前管人、选时管人移至选后管人。这样做，既能选出民意基础好、工作能力强的干部，也能保证公推直选的干部具备合格的政治立场和工作作风。第三，成立选举委员会或选举监督委员会，保证公推直选的公平公正。在个别试点中，设立选举监督委员会的做法，总的来说，效果并不理想。对此，不妨由超脱乡镇利益的区(县)党委、区(县)企业事业单位党组织、“两新”党组织外派熟悉组织业务的党员、党员干部组成选举委员会，进行实践尝试。

　　2、完善公推与直选的程序设计。合理的程序确保民主而不限制民主。换言之，合理的程序设置能够极大地影响公推直选展开公开公平公正的竞争。在试点公推直选的过程中，部分地方的程序设计创造了不少好的做法，积累了许多有益的经验，有助于增强选举的竞争性，但整体运作仍有改进和完善的空间。具体而言，在公推时，尝试选举区划内的“海推”，有意向的候选人利用电视、广播、网络、海报等形式进行宣传，通过公开演讲展示才能、宣扬政见，以增进其社会知晓度；在直选前，候选人利用10-15天或者更长时间到基层进行座谈和实地调研，了解民情、吸引民意；在直选时，发表即兴竞选演说，接受现场选举人的提问并作出就职承诺等。另外，选举过程中的一些技术性事项，如流程安排、选票制作、收发选票、填写选票、计票唱票等，对于保障竞争过程和竞争结果，也有不容忽视的意义。

　　3、弱化候选资格条件的限制。“民主意味着平等”。平等意味着人人能够享有同等权利。而党员群众参与公推直选，预示着他们享有平等的选举权和平等的被选举权，同时受到党章国法的保护。可见，有意识地打破当下公推直选中“一刀切”的资格限制。有利于维护党员权利和有效开展公推直选。一是允许党员联名推荐的人选竞争初步候选人直至正式选举，保证民意基础好的普通党员也能够参与到竞选中来。二是允许普通村级党员干部、非公有制经济中的党员干部等参选乡镇党委委员，保障基层工作能力较强和基层工作经验丰富的党员干部有机会进入更高层次为人民服务。三是优化非本地竞选人的准入条件，不能简单地把身份、学历等作为筛选标准，而要本着“适合”、“需要”的原则，让确实“能带路”、“带好路”的人选进入本地领导班子。

　　(三)进行制度创新，提高公推直选公信力

　　制度是现代国家秩序的基本构成要素。只有完善制度，公推直选的改革实践才能真正走向长效化和规范化。公推直选也才能成为中国特色社会主义民主政治的一个新亮点。

　　1、修订党内法规，保证公推直选具有牢固的法理支撑。公推直选在宪法和法律的范围内活动，是我们党依法执政的一个重要体现。应该说，在改革探索的过程中，法律法规滞后于政策指导是不可避免的，但长期滞后则必将不利。尤其是在改革试点取得突破以后，丰富和更新现行的党内规章制度的任务就要提上议事日程。一是要修改和完善《党章》，为公推直选提供根本法理保障。当前，我国改革正在深化，党情社情民情的变化非常迅速。《党章》与时俱进地作出调整是必要的。可以考虑把“公推直选”作为党内基层选举的新办法增写进《党章》；还可以将《党章》规定的“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”，修改为“在党的地方各级代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”就是说，把产生基层党组织领导班子的权力真正交给基层党员群众，使得公推直选出来的领导班子能够在任期内兑现承诺。二是要修订和完善《暂行条例》，为公推直选提供直接法规依据。在上个世纪90年代初期制定的《暂行条例》，经过后来十几年的改革开放。有些内容已经不适应我国政治生态的巨大变化。根据党内基层民主建设的需要，可以将《暂行条例》规定的“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会的全体会议上选举”，修改为“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，应当采取公开推荐、由党员或党员代表大会直接选举产生。”这样做，候选人及书记的产生才具有法规依据，才符合实际试点经验。同时，公推直选成功的书记提名副书记才变得可行。

　　2、创新配套制度，营造公推直选顺利推行的制度环境。在我国，保障基层民主政治的基本制度已经初步形成；在党内，与公推直选相配套的主要制度仍显缺乏。为了更好地满足党员群众的参与需求、巩固已有的公推直选成果，也需要创设相关配套制度。一是建立健全党务政务公开制度，保障党员群众的知情权。针对试点过程中存在着不熟悉乡镇、街道、社区整体的情况，务必科学、详实地规定党务政务公开和监督保障的主体、内容、形式、程序，以便实现基层党组织与党员群众的信息交流。二是创新公推直选与党代会常任制的结合方式，保障党员群众参与民主决策、民主管理。针对试点过程中存在着公推直选的部分基层党组织、同时也是党代会常任制的试点单位的情况，不妨把直选领导班子与发挥党代表的作用相衔接，通过党代表参与决策、党委向党代会报告工作、质询与询问、党代表联系群众、评议甚至罢免党委委员等制度设计，形成以民主选举为权利节点、以“授权”到“收权”为权利回路的制度框架。三是建立健全考核监督制度，保障党员群众的监督权。结合各地的实际情况，根据基层党组织定期向党员通报情况并接受监督的制度要求，规定直选的领导班子主要成员在年末和届末向全体党员和群众代表汇报任职情况和工作实绩，并由全体党员和群众代表民主测评班子成员，不合格者、不胜任者进入罢免程序。四是建立健全激励机制，保证直选领导干部的工作积极性。区(县)党委或者上级地方党委及其组织人事部门，将党内干部管理办法与公务员法相关规定有机地衔接起来，分批制定关于直选干部的考核、晋升、奖励、培训、交流等一系列制度。