行政管理体制改革：1个矛盾 2个服务 3个理念

中共中央党校主办的《学习时报》第327期刊登文章《加快推进行政管理体制改革》。文章指出，加强行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。要落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，建设一个法制的国家，离不开行政管理体制改革。那么，又怎样改革行政管理体制？怎样建设法制型的政府呢？可以用“一、二、三”来概括：一就是解决一个矛盾，二是搞好两个服务，第三就是创新三个理念。全文如下：

为什么要把行政管理体制改革放在突出的位置

五中全会通过的“十一五”规划建议把行政管理体制改革放在一个十分突出的位置，指出，加强行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。要落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，建设一个法制的国家，离不开行政管理体制改革。为什么中央把行政管理体制改革作为一个关键呢？我想我们应该从改革实践当中来看，因为改革正处于全面深化和攻坚阶段。攻坚阶段要攻好多难关。比如说金融体制改革、资本市场发展、国有大中型企业的改革等等。解决这些难点，都离不开政府行政管理机制改革，行政管理体制改革，它既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。所以把政府行政管理体制改革作为下一个重点、作为关键就可以把社会体制改革、政治体制改革，把全面深化改革带动起来。

资料照片:江苏省连云港市行政审批服务中心内的工商局服务窗口工作人员在为经营者办理企业注册登记新华社发

改革要处理好政府与企业的关系

从建国以来我国经济发展的历史经验教训来看，计划经济体制下企业不成为一个企业，企业是作为政府附属体。企业的产、供、销、人、财、物，从生产原材料的供应到产品的销售都由政府管起来。企业没有自主权。所以计划经济的弊病在五十年代就暴露出来了。

1956年，我当时在第一机械工业部研究室工作，从事政策研究。我记得在1956年10月23日那一天，我好奇地发现一机部的招待所住了1440个人，为什么住那么多人呢？因为企业没有人了要找部里，没有原材料了要找部里，没有配套协作件也要找，没电了、没煤了都要找，什么事情都要找到部里。这种体制它靠政府部门制定计划，靠部门管理。另外，是靠发文件、开会来运转。所以一机部的二局，一年发文件用了八吨纸。当时我还是个青年人，引起我的思考，说这种体制怎么行呢？企业没有自主权，盖个厕所也要批。所以我写了个调查研究报告叫“企业要有一定的自主权”，后来《人民日报》第二版登了我这个调查研究报告，在文章旁边有个画家给配了个漫画。这个漫画说：企业买个打字机，坐火车到了部里来，部里的领导桌子上放了一大摞的文件，可想而知，企业办什么事，都要经过部里审批。这个漫画反映了当时的情况。因此，怎么样解决行政管理体制，关键要处理好政府跟企业的关系。计划经济时代这个问题是很难解决的，因为企业都听政府的，就是部里代表政府，这种部门管理称之为“条条专政”。

改革开放以后，觉得这个体制不改不行了，所以要简政放权，把14种权力放给企业。现在是不是解决了呢？还没有根本解决。所以五中全会在关于十一五规划的建议说明中指出，目前政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好。这说明行政管理体制改革仍然跟不上市场经济的需要。

着力解决一个矛盾

怎么样推进政府行政管理体制改革？政府改革的目标是什么？就是把过去管制型的政府转变为服务型的政府，把过去无限的政府变成有限的政府。所以建设服务型的政府、法制型的政府，是行政管理体制改革的目标。那么，又怎样改革行政管理体制？怎样建设法制型的政府呢？

根据我的体会，可以用“一、二、三”来概括。一就是解决一个矛盾，当前社会的主要矛盾是什么呢？我认为是人民全面快速增长的公共需求、公共服务同公共产品的严重不足之间的矛盾。

现在，我国人均GDP已经超过了1000美元，这个时期人们对公共服务、公共需求是快速增长的。比如说：公共医疗卫生、义务教育、社会保障、环境、安全、公共的信息等。这方面需求越来越迫切，过去大家对公共需求不明显，但是生活提高了以后，这方面的需求增长得很快。那么我为什么要把它提到一个主要矛盾呢？就是要把它与政府的职能转变联系起来。因为过去政府的职能也好，政府的官员也好，主要的精力都放在GDP的增长、政绩工程、私人产品这方面。在招商引资方面，书记、省长、市长亲自出面招商，引资主要是一些私人产品，因为私人产品能够反映政绩工程，所以促使他往这方面使劲，而对于公共产品重视不够。另外，提供公共产品是要花钱的。公共产品有两个特点；第一是非排他性，私人产品有排他性。第二个特点：非竞争性，私人产品则是竞争性的产品。所以现在我们出现了一个问题，就是私人产品往往出现了供大于求。比如钢铁已经建成的、在建的、准备建的大概六亿吨，实际上需要大概是三亿多吨，就出现供大于求了，产能过剩了。它既说明将来可造成浪费，同时又是调整结构的很好机会，反正是优胜劣汰。

要解决这个矛盾，就必须把政府主要的职能、主要的财力集中到为老百姓提供更多更好的公共产品上来。所以要提高到这样一个高度，目的是使得我们的各级政府、各级干部，都要重视公共产品。政府的本质是服务，是为老百姓提供更多更好的公共产品，为市场主体提供公平竞争的环境，维护老百姓的合法权益。

政府要搞好两个服务

二是搞好两个服务。一个服务是要为市场主体提供公平竞争的环境。有的人利用权力、利用关系，比如过去物资紧张的时候领导批个条子，倒卖钢材结果一下子发财了。在融资的时候，通过银行搞好关系结果发大财。在土地批租的时候又是圈了一块地发了横财。产生这种现象，因为缺乏公平竞争环境，你批到这个土地，别人没有这个机会，这个土地不是通过公平竞争和市场化的办法来解决的。而是通过行政的办法批出来的。每个人能力有大小，掌握的要素也不一样，我们现在要按劳分配、按要素分配。那么分配的结果肯定是不一样的，如果一样的话变成平均主义了。

有人说：过去实行效率优先、兼顾公平，结果出现收入差距扩大化了，现在要倒过来，要公平优先兼顾效率。这样行不行？我说不行，有两个不同层次的问题，它不能混淆起来，要搞社会主义市场经济，你不讲究效率怎么行？不讲究效率、没有效率的市场经济，不是好的市场经济。计划经济的时候，每人一个月三两油、半斤肉，似乎大家很公平。但是老百姓不满足这样的公平，在效率的基础上才能够实现更好的公平，这是个辩证关系，所以要进一步提高效率，也要更加注重公平。对政府来说，要努力创造公平竞争的环境。另外，政府要通过再分配的手段，来实现社会公平，比如通过税收来缓解收入的差距，将来可以采取一些必要的政策措施。比如像英国一样征收暴利税和遗产税来调节贫富差距。另外，要创造条件使先富起来的社会成员、赢利多的企业，鼓励他们为社会多做贡献，政府就要在税收上给他创造条件。总之，不能简单地说，现在公平优先效率不重要，两个都重要。

第二要为人民的生存发展创造条件搞好服务。促进人的全面发展，需要各方面的条件，包括物质文明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件。政府需要为老百姓的生存发展创造条件。构建和谐社会，坚持科学发展观，第一句话就是坚持以人为本。中央提出，要按照以人为本的要求来加强和谐社会的建设。

为什么要提出以人为本呢？从和谐两个字来分析，“和”字左边一个“禾”，右边一个“口”字，加起来是一个和，意思是人生下来就有嘴，有了嘴就要吃饭，人人有饭吃，就是要解决民生问题。“谐”是什么呢？左边一个“言“字，右边一个“皆”字，就是人人要有话讲，就是要解决民主政治的问题。人的全面发展，要解决一个民生问题，一个民主政治的问题，维护老百姓政治上的物质上的权利，有了这两个，社会就和谐了，政府要搞好这两个服务。

　　创新三个理念

第三，就是创新三个理念。要建设服务型的政府、法制型的政府，必须创新三个理念。

第一个理念是，政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体。过去两个主体错位了，政府作为投资主体、创造财富主体，认为这样子才是搞社会主义。所以，第一把纳税人的钱，通过财政然后在各行各业都投下去。第二把老百姓存在国有银行的钱贷给国有企业，而国有企业往往效益并不太高。国有企业老总，心态往往是从贷款的那天起就没有想到还贷，认为反正都是国家的。企业不能还款，那么银行变成不良资产了，最后由财政来掏腰包。所以国有企业、国有银行、国家财政，这种三位一体的体制不适应市场经济的发展。那么，现在我们银行要改制了，财政也要改革为公共财政了。为什么？我们多种所有制经济共同发展了，现在非公有制经济已经三分天下了，这种体制不能再继续下去了。所以老百姓和企业应该成为创造财富的主体、投资的主体。

我一直在注意浙江的现象，做了一些调查研究，浙江是一个人多地少、国家投入少、陆地资源少，“一多三少”的省份。现在为什么它的经济发展走在全国前列？为什么人们拥有的财富在全国领先？为什么社会很稳定？我经过调查提出来：浙江初步形成了一个民本经济的格局。什么是民本经济呢？民本经济就是以民为本，民有、民营、民享的经济。首先是以民为本，让老百姓自己来创造财富，这样才有内在的动力，才有活力。如果大家都靠国家，都让国家来创造财富，然后由国家再给你，这样的体制是缺乏活力的。所以基础是老百姓来创业、老百姓来创新。当然国家对一些大的工程，也需要研发、需要投入。过去这两个主体错位了，现在要把它恢复到原来的位置。这里的关键是要处理好政府与企业的关系，政府与市场的关系。目前政府存在着“越位”、“缺位”、“错位”。本来是企业干的事情，政府去干了。本来是政府应当裁判员，结果却当了运动员。本来政府有好多服务功能，但是往往对于有权有利的抓在手里不放，而对服务不是很热心去做。本来用不着政府去投资，民间就可以投资，可政府还像以前那样去投资缝纫机、自行车、手表。

第二个理念是“非禁即入”。凡是法律不禁止的大家都可以干，这个理念非常重要。过去的理念是什么呢？凡是企业要做什么事情，老百姓要做什么事情都要经过政府审批才能干，不批准你就不能干。这种理念缺乏创新空间，因为你要搞技术创新，但审批的人往往不懂技术。到底是鼓励创新还是限制创新？这是很明显的。这个“非禁即入”的理念为创新提供了空间。

十六届三中全会提出了非禁即入的理念，凡是法律不禁止的公共设施、基础领域，非公有制经济都可以进入。去年国务院发布了非公经济36条，支持非公有制经济进一步发展，扩大了非禁即入的理念，包括航空、铁路、银行、矿产等垄断行业都可以进入，所以这样子可以调动各方面的积极性，创造更多的财富。

第三个理念就是政府只能做法律规定的事情，法律不规定的事情政府就不能做，这就是依法行政。这样，政府的行为受到法律的约束，可以成为有限的政府，法律不规定的，政府不能干，就是政府活动限制在法律范围内。不能一会儿叫老百姓种树，一会儿叫种草，一会儿拔掉又种粮，政府不能有随意性。

所以我觉得要加快推进行政管理体制改革，使政府真正转变为一个服务型的政府、法治的政府，就必须要坚持“一、二、三”这样的理念。（文/高尚全）