解读云南个性官员罗崇敏:推行最大规模乡镇直选

罗崇敏

红河州政府大楼，当地人称“小白宫”

30公里长，80米宽，双向8车道的红河大道

“奇官”罗崇敏

作者: 南方周末记者潘晓凌发自昆明、红河

- 他 “30岁念初中”、38岁当上副科长、年近50成为正厅级的 “一方诸侯”

-他在没有汇报的情况下推行了全国最大规模的乡镇长直选，在一个“牛马满街跑”的城市建造了罗马古城般精致壮观的文化广场建筑群

-他的改革涉足广泛，“也许其他人都尝试过其中的一项或几项，但像他那样把如此众多的改革集于一身，极为少见”

本期关于罗崇敏的报道，是关于一个改革官员的报道。其行，挑战尺度；其思，超于常道；其政，频现“奇观”。报道不设赞弹，力求客观。中国改革走到这一步，这一代的改革官员与之前的已有巨大的不同，不论是自身诉求还是外部空间。罗崇敏的经验、教训或许能给我们观察改革的逻辑提供参照。自下而上改革可施展的空间是否日益逼仄？

云南省教育厅走廊上的装修气味保留了罗崇敏的速度。这位56岁的新任厅长履新不久，就把各办公室款型、质地各异的门换成了统一的朱红木门，并将墙壁粉刷一新。

教育厅的新“样子”还包括：55岁以上处级干部全部卸任，全厅处级、副处级干部公开竞聘；云南省10个院校的党委书记、校长职位向社会公开选拔……

昆明新同事正忙不迭地适应新领导的风格，红河的老同事已在感叹：“直到罗书记离任，我们还没完成跟他的‘磨合期’。”

在中国版图上，偏居滇南边疆的红河哈尼族彝族自治州少为人关注，但在罗崇敏任州委书记5年间，这片无声之地出现了极富想象力的新名称：弥勒县有限责任医院；推行了全国最大规模的乡镇长直选；尝试了理想主义式的迁徙自由与城乡户籍二元制的破除；在一个“牛马满街跑”的城市建造了80米宽、30公里长的壮丽无比的红河大道及大批欧式建筑；在封闭的“边城”进行了传媒体制的改革……

与每个敢于挑战尺度的中国官员一样，罗崇敏饱受热议。他到上面开会，曾有领导半开玩笑：“你慢一点，不然不是我们领导你，是你领导我们了。”

相对于吕日周倚重舆论监督来施政的魄力，相对于仇和为“赶超”无所不用其极的手段，罗崇敏与其他改革官员相比有什么不同？他的实践能给变革期的中国提供些什么？

红河施政5年期间，罗崇敏在经济、政治、社会、文化各个领域全面动刀。“也许其他人都尝试过其中的一项或几项，但像他那样把如此众多的改革集于一身，几乎没有。”当地的一位官员说。

罗崇敏也多次强调自己与其他改革官员不同：“我是全盘地改、系统地改。”

有人认为，他的“全盘改”只是在红河建立了一个乌托邦。一些举措涤旧扬新、立竿见影，另一些却陷于“下改上不改”的系统不对接中，在他离任后就已开始变形。有人笑他“政治幼稚”——下改上不改，改了也白改。

罗崇敏毫不怀疑他推行的各项改革。他好写书，至今已出书18部，却没有一部关于自身改革的梳理与总结。他说，他不喜欢回头。

他走路很快，在他下乡调研的多张照片中，他总一个人孤零零地走在最前面。

在红河执政5年，他不太与媒体打交道，一些涉及敏感的改革，他还反复叮嘱，“关起门来干”。如今离开红河近一年，“从我身上，你能看到一个中国地方官员推行自下而上、触及体制的改革，能走多远。”

尽展铁腕，未提改革

罗崇敏是个容易让人印象深刻的官员。刚开始接受本报记者采访时，他能连续5小时坐在沙发上，腰板始终保持垂直状，其间只喝一次水；多次接触后，他会变得很放松，一边吃饭，一边自然而然地把西裤筒卷上膝盖，又放下。

2002年11月，罗崇敏从云南民族大学党委书记调任红河州委书记。所有改革官员上任之初，几乎都是从官风、民风入手，罗亦不例外。

上任当天下午罗崇敏就去了红河、元阳两个最贫困的县调研。酒桌上，白天话语不多、“没什么想法”的个别领导喝得牛气冲天，拍着胸脯向新书记表决心：“以后，兄弟跟着你好好干！”

到许多县调研，罗崇敏收获的“大话”比官员汇报的发展思路要多得多。

罗崇敏终于发飙。在一次会议上，他一字一顿的讲话让许多在场干部头皮发麻：“干部是人民的公仆，不是解放前的土司、头人！”

官员们感受到了压力。州委秘书长杨为民回忆：“一天下午下班，两个部门领导打电话过来，问通知是不是发错了。这天下午州委办公室发了三个通知：第二天早上开一个干部大会，一个卫生改革座谈会，还有安排干部去植树。他们不敢相信，一个上午能干完这三件事。但这的确没有发错。我说，兄弟，罗书记就是这样安排的。电话那头传来叹息声。”

罗崇敏显然深谙基层官场的逻辑：“在不触及利益的前提下，基层干部会积极迎合新领导的风格。”

在杨为民看来，这位出身农村、“30岁念初中”、38岁才当上副科长的新书记，是在“追赶时间”，且他的阵势镇住了官员，不管行不行、愿不愿意，“都得跟着他一块跑”。

看到牛羊横行街道，他立即叫来县委书记指挥赶牛；下乡调研发现村民卫生落后，他下令给每个农民发牙刷、香皂、毛巾；顶着“乱摊派”的骂名，他硬是向全州各部门分摊建村卫生所、村厕所的任务；他在《红河日报》头版开辟曝光栏，曝光卫生改革推行不力的官员名单……

整个2003年，罗崇敏尽展铁腕，未提改革。他在等待时机。

最大规模的乡镇长直选

罗崇敏接下来的改革一出手，就让外界大吃一惊。

2002年十六大报告指出，“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”。这让长期关注基层直选的罗崇敏感到兴奋。他清楚，1998年四川遂宁、眉山已首开正副乡长直选先河，2001年他就任玉溪市委副书记时，在全市二百多个村推行村支书直选，但都止步于试点。他想再试一次，“现在距1998年已过去5年了，中央也明确了基层民主发展的大方向，这次要成了，不定能成为第二个小岗村。”

策划直选方案时，有干部提出，先在一两个乡试验，好操控。罗崇敏坚决反对：“要推就推一个县，更有说服力。”——由此成就了建国以来最大规模的乡镇长直选。

调研、论证数月后，试验点定在石屏县。事前，有人提醒，要不要先跟上面汇报？“一汇报估计就弄不成了，先干再说！”

2004年3月，石屏直选悄然启动。参与者在获得20人以上联名举荐后即可获得候选人资格，随即要到各村演讲。大桥乡候选人张鹏和竞争对手很快发现，事前准备好的讲稿根本用不上，村民蜂拥追问最实在的问题：通村的水泥路啥时能修好？缺水问题怎么解决？……表现不佳或企图贿选被揭发的候选人相继出局，到正式投票时，只剩下张鹏和另一名竞争者。

时任《红河日报》记者的李恩阔见证了大桥乡大桥中心小学投票现场。在十几只被支起的灯泡照耀下，四千多名村民涌到学校操场，人群中有被儿子背着来的老人，还有不识字的人，央求旁人代填后，还四下核实“填的对不对”。事后统计，全县居民投票率高达87.6%。

罗崇敏没去现场。他还严令封锁消息，只有州内媒体可拍摄存档，但一律不得报道。

选举彻夜唱票，当场宣布张鹏与其他8个候选人当选。在村民自发发起的联欢会中，新乡长们没有露面，更没人发表“就职演说”。这也是罗崇敏的要求——选举规则和程序由人代会表决通过，选举结果也须由人代会确认。

这些都是降低风险的“缓冲阀”。罗崇敏清楚，按宪法规定，各级政府的领导由相应的人民代表大会选举产生。他说：“如果这次直选得到中央认可，从上至下推，我们的实践就起到了推动选举法修改作用。”

他甚至设想，石屏乡镇长直选成功，就推行全州乡镇长直选，最终推行正副县长直选，“县长也是基层官员，我想彻底检验基层民主的可行性”。

直选后两个月，正在乡下调研的罗崇敏接到州委组织部电话，让他“最好回来一下，中央有关领导来人调研了”。来者仔细向罗询问了石屏直选的具体过程和对基层民主的看法，罗崇敏实话实说，“我认为石屏直选是成功的，扩大基层民主是可行的。”

“中央的人”没有明确表态。”

直选胜出的乡镇长如期任职。“这几个人对当地的经济发展起的作用，不如想像中的明显。因为在他们之上还有乡党委书记，书记不点头，主意还是主意。”一位熟悉当地情况的人士说，“不像经济类的改革可以立竿见影，政改方面的尝试如果没有配套、没有上面的正式授权，很难持续和看到效果。比如直选如果不与定期选举、周期淘汰结合，只搞一次，就不太可能显现出民选的影响。”

“自下而上的改革似乎可施展的空间越来越小，改革对自上而下的倚重越来越大。”

“三明治”政府

罗崇敏并没有止步乡镇直选。这个从小熟读彼得大帝、拿破仑、华盛顿传记的官员，其改革的野心已不囿于单兵突进的“散弹战术”。“这不能使整个体制发生实质变化。”罗崇敏筹划着一个系统性的地方改革试验。

2004年-2007年，罗崇敏陆续出台了涉及政治、经济、社会、文化的7项改革，其中包括推动国企市场化；改革干部人事制度，在全州13个县推行乡党委班子直选；改革医疗卫生体制，将一些医院整体转制，全州医疗卫生系统全员社会化；改革教育体制，除增加校舍资金投入外，还以5万-15万年薪公选招聘蒙自县33所中小学校长……

细究这些改革，大多有其由头，如教育体制改革和文化体制改革都源于红河州被云南省列入试点城区之一。罗崇敏酝酿已久，一旦机会露面，闪电出手。

杨为民至今记忆犹新，红河州被列为云南教育改革试点后的一个月内，罗就起草下发了试点工作实施方案和6个配套文件。

从某种意义上来说，罗是一个捕捉风向的改革者。用他的话说，“历史上的改革悲剧人物，是在不适宜的时间和空间，做了不适宜的事。”“他好像在和时间抢跑。”杨为民说。2004-2007年期间，红河悄然出现了一系列“奇观”。它非交通要塞，却修成了一条长30公里、宽80米、双向八车道的红河大道；它城市化程度不高，在州府所在地蒙自，却矗立起一片罗马古城般精致壮观的文化广场建筑群，其中包括一座歌剧院，以及人称“小白宫”的政府大楼；它地处不怎么开放的边陲，却迎来了如此密集的改革风潮。

每一处奇观都隐含了罗崇敏的意志。在多个场合，他鼓励大家发出“不同的声音”，但他从没改变自己的基本思路。

初次开车到红河的人，都会被那条壮观的红河大道“雷倒”。红河大道须投入8.5亿元，有人认为没必要，有人提议先修一半。罗崇敏认为这些都是“小农意识”，“红河大道、文化广场是要花很多钱，但可以用50年、100年，比以后修修补补、拆了又建要划算得多！”

2005年，红河大道如期动工，2006年除夕，建设局局长电话告诉书记，大道只差没亮灯了。罗崇敏要求，“大年初一必须亮灯，否则，我到工地上陪你过除夕。”当天晚6时，这条被网友拍摄上传网络的超级大道灯火辉煌。

对话罗崇敏：自下而上改是高成本的改革