中央规范执法行为的制度效应

　　去年，曾被媒体炒作为“杜宝良事件”的安徽司机杜宝良，因连续105次在北京同一地点违反禁行标志被累计罚款10500元。由此事件引发的“交管部门为何没能及时告知当事人违法记录”成为社会各界关注的焦点。

　　北京市公安局新闻发言人单志刚当时就表示，民警在日常执法中还存在一些比较突出的问题。像在告知违章中，就没有很好考虑到现实中一些公民还不能及时通过网络了解违章。如今，北京的司机都知道：市交管局对于非现场违法者已开始邮寄书面告知书，并利用北京街头的信息亭及时发布违章信息。

　　这是中央政法委自去年4月27日至今，在全国政法系统部署为期半年的“规范执法行为、促进执法公正”专项整改活动的典型事例。

　　最大的成效与最集中的问题

　　据中央政法委调查显示，当前，政法工作和政法队伍建设的成效集中体现在公正执法上。而人民群众对政法机关的意见，也主要集中在执法不公。

　　经研究分析，政法队伍在执法中发生的问题，有政法干警个人思想、作风、素质、能力等方面的原因和社会外部环境的影响，但在很大程度上是制度、机制不完善造成的。因此，中央政法委部署开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，是新形势下改进和加强政法工作和队伍建设的一项战略性举措。

　　中央政法委政法队伍建设指导室负责人在接受《瞭望新闻周刊》记者采访时说，中央在全国政法系统开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，是在深入开展保持共产党员先进性教育活动的大背景下部署的。为此，中央政法委报请中央保持共产党员先进性教育活动领导小组同意，决定从2005年4月起，用半年时间，集中开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动。以规范执法行为为主要内容，集中整改人民群众反映的突出问题。

　　按照中央的部署，半年的专项整改活动只是全面开展执法规范化建设的起始阶段，从2006年起，各级政法机关要继续大力加强执法工作的规范化、制度化建设，争取用三年左右的时间，把各项执法工作纳入规范、有序的轨道。

　　当前，这项整改活动已告一段落，其成果已经体现在老百姓身边。在北京，“杜宝良事件”后不仅告知违章方式得到丰富创新，交通民警暗中执法也将有所约束。像以抓拍方式记录的违法行为，民警不得现场再对相同的违法行为进行二次处罚。同时，北京还全面清理了固定违法监测设备的设置。固定违法监测设备重点安装在交通秩序乱点、

　　事故黑点、警力控制不到地区。在河北，石家庄市委政法委严肃查究了三起信访案件的责任。这三起上访案均是由于政法系统的工作人员不负责任、贻误工作，导致当事人合法权益受到侵害。类似事例，在这项整改活动中得到普遍纠正。

　　在中央政法委授权披露给《瞭望新闻周刊》的一份材料中显示：中央政治局委员、湖北省委书记俞正声，中央政治局委员、广东省委书记张德江，浙江省委书记习近平，江西省委书记孟建柱，山东省委书记张高丽，四川省委书记张学忠等领导同志，都对这项整改活动作了专门批示。还有的地方主要领导亲自督导整改进程，帮助解决实际困难。一大批省部级干部挂帅主抓，是这项活动取得预期成效的保证。

　　近日，中央政法委又组织了15个检查组对15个省（区、市）政法系统的专项整改情况进行抽查。从目前对各地明查暗访的反馈情况看，通过这次专项整改活动，全国政法系统的执法行为进一步规范，执法中的突出问题得到有效解决，社会各界的满意程度有较大提高。

　　整改四个执法关键环节

　　“近期尤其要在执法权力相对集中的部门健全规范，在与人民群众切身利益密切相关的单位健全规范，在解决人民群众意见大的问题上取得成效。”这是罗干同志在2005年4月27日“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动电视电话会上的明确要求。

　　中央政法委在大量调研的基础上，将四个亟待整改的关键环节推到台前。

　　一是从容易发生徇私枉法、权钱交易的岗位、环节上进行整改和规范。

　　中央政法委有关负责人指出，当前，之所以出现“一些干警甚至是领导干部，不严格执行法律法规的规定，滥用执法权力，徇私枉法，办金钱案、关系案、人情案”，其重要原因，就是在这些岗位和环节缺乏严密的监督制约制度和执法行为规范。

　　中央政法委的材料显示，从这些年发生的腐败案件看，审判机关大多出在民商事案件审判和执行上；检察机关大多出在审查批捕、起诉和职务犯罪侦查上；公安机关大多发生在治安、交通、出入境管理，经济犯罪侦查等环节上；司法行政系统大多出在监狱、劳教部门办理减刑、假释、保外就医、解教等环节上。

　　二是从容易发生违规违法办案、执法不文明的岗位、环节上进行整改和规范。

　　中央政法委有关负责人说，这是人民群众反映较多的问题。有的干警特权思想严重，伤害群众感情；有的办案不负责任，证据收集马虎，事实认定不清，法律适用错误，文书制作粗糙，造成错案；有的非法插手经济纠纷，超期、超范围扣押款物不返还；有的刑讯逼供，滥用强制措施，打骂体罚服刑、在教人员，等等。对这些问题，必须要严格规范、科学管理、明确处罚，减少工作粗糙和疏漏。

　　三是从容易发生玩忽职守、执法不作为的岗位、环节上进行整改和规范。

　　中央政法委的调查显示：近几年，经过多次的专项治理，“乱作为”的问题有所遏制。但一些干警不认真履行法定职责，对群众的求助不予理睬的“不作为”行为有所滋长。前一段时间，有因不作为导致群众受到伤害的恶性案件；也有因为不作为，放纵了严重违法犯罪分子。由此引发的群众信访占有相当比重。

　　四是从容易发生地方、部门保护、违法干预办案的岗位、环节上进行整改和规范。

　　应该肯定，各级党委、政府坚持严格依法办事，是大力支持政法部门依法行使职权的。但从各地上报中央政法委的材料看，仍有一些地方从地方和部门利益出发，插手具体案件，干预审判和执行工作，影响了法律的统一性和执法的公正性。

　　为此，在今年的政法工作会议上，中央再次重申：各级党委、政府要进一步规范监督，支持保障政法部门依法行使职权。各级行政机关要增强诉讼平等观念，尊重司法活动，自觉履行生效裁判。各级政法机关不能从事招商引资等非执法活动，要敢于抵制不正当干预，并要通过向党委报告、上级政法部门监督、执法公开等方式，形成抵御不正当干预的工作机制。

　　创新政法队伍建设长效机制

　　近年来，无论是政法各系统，还是由各级党委在抓政法队伍建设的方法上，都围绕着主题活动开展专项治理的模式。这个工作模式对解决特定时期政法队伍建设中存在的突出问题产生了立竿见影的效果。如公安机关施行的“五条禁令”、高检院规定的“九条卡死规定”等对干警违法违纪现象起到了遏制作用；“争创人民满意法院活动”对改变审判机关形象起到了较好的效果。

　　中央政法委有关负责人指出，开展专项治理只是解决执法工作突出问题的一项举措，要从根本上提高政法干警的素质和执法水平，必须把专项治理与政法队伍建设的长效机制紧密结合起来。新时期的政法队伍建设要适应两个新变化。一是社会主义市场经济条件下，政法干警的思想观念及素质结构发生了深刻变化；二是依法执政和依法治国方略给政法队伍建设提出了新的要求。因此，政法队伍建设必须适应新形势，研究新问题，树立新观念，创造新的长效机制。

　　中央政法委有关负责人说，政法队伍建设的思路和方法要着眼于经济、社会发展的总趋势，要按照科学发展观的要求，围绕满足政法干警物质、文化和精神需求，从提升政法干警政治、业务素质和执法能力等方面开展工作。

　　在政法队伍建设中要充分考虑政法工作的行业特点和对政法干部的特殊要求。这些，集中反映在以公平正义为目标、以法律为准绳、以遵循程序制度为标志、以收集审查认定证据为核心的工作内容上。

　　政法工作以公正执法为核心的本质要求，使得对政法队伍的建设和管理也要依法进行。《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》和《律师法》等一系列基本法律为政法队伍建设和依法管理提供了法律依据。尽管这些法律的配套法规和实施细则目前还不十分完备，但一些主要的应用性较强的法规正在陆续出台，如《检察官处分条例》等，使其更具操作性。（文/《瞭望新闻周刊》记者于滨）