干部公选与执政党组织路线的转型

　　摘要：在市场化改革所形成的结构性因素作用下，执政党将个人能力、工作实绩和群众公认作为干部选拔的重要指标，而非单纯的“干部四化”要求，推动了干部公选的出现。作为一种竞争性选拔机制，公选不仅契合了新的干部选拔标准，而且还分散了干部选拔权力，提高了选拔的开放性、竞争性和参与性，推动了执政党组织路线的转型。进一步优化这一改革，需要加强制度扩展，推动公选与直选的衔接，破解素质提升与责任缺失、群众参与与权重模糊、机制构建与制度漏洞等三重困境。

　　关键词：公选；干部制度；党管干部；竞争性选拔

　　在社会主义体制下，干部不仅是领导和官员的代名词，还作为党的“组织武器”[1]，确保政治路线和公共政策的贯彻、执行和落实。干部的选拔、考核、擢升、监督也纳入组织工作范畴，是执政党组织领导的制度体现。作为“近年来最有成效的选人用人改革措施”[2]，公选通过引入公开推荐、民主测评、竞争考试以及差额票决等环节，优化了封闭性和集中性的委任体制。通过对我国干部选拔制度改革的发生背景、演化路径、运行机制和内部张力的解析，有助于把握改革以来执政党政治录用与组织路线转型的外部因素与内在逻辑，以及在市场转型背景下执政党组织适应性问题。

　　一、概念与类型梳理

　　选任干部既是中国共产党组织领导的制度体现，也是其有效执政的组织保障。作为近年来干部制度改革的重要进展，公选就是采取公开推荐、民主评议、竞争考试、面试答辩、差额票决等环节选拔干部的一套机制。公选不仅是干部选拔机制的创新，还意味着干部选拔权力的调整与转移，是执政党将组织选拔向基层干部、党员群众共同参与选拔的转变，以期提高领导干部工作能力和信任基础的一项改革。

　　关于公选的研究离不开与传统组织主导的干部选拔制度的比较。景跃进从民众参与和领导独断，以及民众参与和技术考试两个维度，构建了从精英指定到民主选举的政治光谱。作为介于光谱中间的一种类型，公选是在组织选拔中引入群众路线的干部选拔方式。他还尝试从试点层级将公选分为村级两推一选、乡镇公推直选和政府机关的公开选拔[3].杨雪冬和美国学者托尼。赛奇（Anthony Saich）

　　也持有类似的看法，他们使用“竞争性选拔”（competitive selection）来概括乡镇领导人的公推公选过程，认为它是一种比选拔更开放、比选举更保守的干部选拔方式。这一选拔方式的出现与落后地区的政府治理危机和领导人的开拓意识密切相关[4].而丹麦学者曹诗弟（Stig Th ？gersen）等则使用“协商式选举”

　　（Consultative Elections）来分析乡镇长的公选过程。他指出，在宪法规定和中央约束之下，地方政府在开展乡镇长选举改革中采取了“协商式选举”的规避方法，即村民和干部代表对于乡镇长的选举投票是“协商性”的，最终的任命权仍然掌握在县委手中[5].

　　徐湘林则注意到干部公选的民主涵义，并运用“基层民主试改革”来表述包括干部公选在内的乡镇选举改革。他认为，这种“民主试改革”是以扩大党内民主和基层政治民主为主要内容，扩大了干部选拔的公开性、参与性和责任性，是在党管干部体制下扩大干部选任民主成分的制度性改革尝试[6].魏姝则认为，“公推公选”实质上是一种行政内部民主而非政治民主，因为公选所带来的人事权力在官僚体系内部的分散和转移，将个别领导人手中的人事权扩散到一定范围内的中高层官僚手中，而不是普通民众手中[7].

　　准确地说，在上述界定中竞争性选拔是一个相对合理的解释，它对公选进行了相对清晰的理论定位，既说明了公选与传统组织选拔干部的区分，也说明了这一选拔方式与直接选举制之间的差异。究其质，尽管干部公选过程开放门槛，引入竞争，扩大参与，甚至还采取了党委票决制，但终究没有脱离党管干部的框架。循着景跃进和杨雪冬等研究的进路，笔者尝试将干部产生方式进行如下划分：委任制（组织选拔）——公选制（竞争性选拔）——选举制（直接选举），见图

　　1.公选可以看成介于委任制和选举制之间的一种竞争性干部产生方式，与传统的委任制相比，公选在干部选拔的开放性、竞争性和参与性上有较大提升，但同时在群众参与深度和权重方面无法与选举制相提并论。

　　从广义上看，凡是采取公开推荐候选人的干部选拔方式都可以归入公选的行

　　列。因此，在公选的内部还可以进一步分类：一是公推竞岗，即公开推荐，竞争上岗，它一般指在单位或者系统内部进行的竞争性干部选拔。二是公推公选，即公开推荐和公开选拔，指的是通过公开职位与资格条件，公开报名推荐，统一考试面试，组织审查以及党委讨论（或票决）的干部选拔方式。三是公推直选，即公开推荐和直接选举，通常是指通过公开推荐、民主测评、组织审查和党内直选等一套选拔与选举相结合的程序，产生基层党组织领导人的办法。由于公推竞岗主要是面向组织内部的竞争性选拔，涉及面窄，影响小；而公推直选又逐步演变为各类基层党组织的竞争性选举形态。因此狭义上的公选仅指公推公选，本文也着重从公推公选的角度来考察干部公选的发展状况。