学习贯彻2011年中央1号文件精神

努力突破制约农业农村发展的瓶颈
——学习贯彻2011年中央1号文件精神

　　今年的中央1号文件以加快水利改革发展为主题，对加强农田水利建设作出了重要部署。农业基础设施特别是农田水利设施薄弱，已经成为我国农业稳定发展和国家粮食安全的制约因素。今年的中央1号文件聚焦水利，就是要突破这个制约农业农村发展的瓶颈。我们应认真贯彻落实中央精神，抓住国家加强农田水利建设的有利时机，全面推进农业基础设施建设，努力使农业基础设施水平迈上一个新台阶。

　　加强农业基础设施建设非常重要和紧迫

　　农业基础设施建设不仅是增强农业综合生产能力、提升农业现代化水平的重要手段，也是扩大国内需求、促进经济发展方式转变的有效途径。近年来频繁发生的严重自然灾害，凸显了加强农业基础设施建设的重要性和紧迫性。

　　加强农业基础设施建设是保障国家粮食安全的需要。虽然近年来我国粮食产量逐年提高，但并未从根本上改变粮食供求紧平衡的格局。未来一个时期，粮食需求还将持续快速增加，保障粮食有效供给的压力仍然很大。目前，粮食增产最大的制约因素就是农业基础设施特别是农田水利设施薄弱。我国农田有效灌溉面积仅占耕地总面积的48.7%，大部分农田处于靠天吃饭的状态；约六成耕地受干旱、陡坡、瘠薄、盐碱等因素影响，产出水平不高。耕地的生产条件又制约着其他生产要素的效率提高。因此，要稳步提高粮食产量，必须解决农业基础设施问题。

　　加强农业基础设施建设是扩大内需的需要。在投资方面，目前部分工业领域产能过剩矛盾加剧，扩大投资的空间有限，而农业基础设施由于历史欠账多，需要投入的规模很大，不存在重复建设的风险。这方面的投资还能消化建材、装备等行业的过剩产能。在消费方面，农业基础设施建设可以带动农业产业发展，创造大量就业机会，增加农民务工收入，扩大农民生产性消费，释放农村消费潜力。

　　加强农业基础设施建设是发展现代农业的需要。我国正处在由传统农业向现代农业转变的关键时期，加强农业基础设施建设是实现这一转变的重要条件和动力。开展农田水利建设，提升耕地地力，有助于发展优质高效农业，调整农业产业结构；建设规模化养殖场、园艺产品标准园区，有助于提高农业生产标准化水平，保障农产品质量安全；推广农业机械装备，发展设施农业，有助于提高农业劳动生产率和生产效益；完善基层农技推广基础设施，有助于增强农业科技支撑能力，加快先进技术应用。农业基础设施能够为先进生产要素的投入提供基础平台，为现代农业的发展提供根本保障。

　　加强农业基础设施建设是应对极端天气的需要。近年来，受气候变暖等因素影响，极端天气呈频发重发态势，旱涝灾害对农业生产的影响不断加深。自上世纪90年代以来，农业自然灾害成灾率提高了近6个百分点。2004年以来，每年因灾损失粮食均在600亿斤以上，2009年高达1107亿斤，占全国粮食总产量的1/10。去年入冬以来，北方小麦产区出现持续旱情。在这种情况下，要保持农业生产稳定发展，就必须加强农田水利建设，改善耕地灌排条件，提高抵抗旱涝灾害的能力。

　　农业基础设施建设须关注的重点领域

　　农业基础设施包括农田水利、耕地整理、养殖小区、渔政渔港、物流信息、能源交通等方面。从提高农业综合生产能力、破除农村发展瓶颈制约的要求看，有三方面的农业基础设施最为薄弱、最需要加强，是今后一个时期农业基础设施建设的重点。

　　耕地质量建设。稳定发展农业生产，不仅要确保耕地面积不下降，而且要着力解决耕地质量问题，通过增加单产促进总产量提高。目前，全国有中低产田12.7亿亩，占耕地总面积的70%，其中易于改造的中低产田8.75亿亩。据测算，改造1亩中低产田可增产粮食150斤。因此，中低产田是农业增产的潜力所在。近年来，国家通过实施标准农田建设、农业综合开发、土地整理等项目，着力提高中低产田质量水平，取得了明显成效。党的十七届五中全会提出，要加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。今后，应进一步加大投入力度，加快改造中低产田，确保农田综合生产能力长期持续稳定提升。

　　农田水利设施。在提高地力的基础上，要尽快解决水的问题。目前，农田水利设施最突出的问题是田间末级灌排沟渠建设滞后，不能很好地解决农田灌溉“最后一公里”的问题；节水技术应用范围不广，农田大水漫灌还比较普遍，农业灌溉水利用率只有国际先进水平的60%；工程性缺水严重，水源工程比较少，一些水库老化失修，蓄水能力不断下降，造成不少水资源丰富的地区也容易面临缺水问题。针对这些问题，今后应进一步加大农田水利建设力度，努力提高农田水利设施总体水平。一是加快发展小型农田水利，结合小型农田水利重点县建设和旱涝保收高标准农田工程，重点建设田间末级灌排沟渠、机井、泵站等配套设施，发展小型集雨蓄水设施、应急水源、喷滴灌设备等，增加有效灌溉面积。二是大力发展节水灌溉和旱作农业，应用推广地膜覆盖、渠道防渗、管道输水等技术，扩大节水抗旱设备补贴范围，积极开展深松深耕、保护性耕作，引导农民合理有效利用灌溉水资源。三是抓紧解决工程性缺水问题，加快推进西南等工程性缺水地区重点水源工程建设，尽快建设一批中小型水库、引提水和连通工程，支持农民兴建“五小水利”等小、微型水利设施，显著提高雨洪资源利用和供水保障能力。

　　农村民生工程。加强农村民生工程和公共服务设施建设，既是改善农村生产生活条件的重要举措，也是加快发展农村生产力的重要途径。目前，农村饮水、公路、能源等基础设施仍然比较薄弱。今后，应持续增加财政投入，着力强化农民急需的生活基础设施。一是继续推进农村饮水安全建设，加大供水工程建设力度。二是实施新一轮农村电网改造升级工程，实现城乡各类用电同网同价。三是推进农村公路建设，发展农村客货运输。四是发展农村清洁能源，加快推进农村清洁工程建设。

　　加强农业基础设施建设须采取的政策措施

　　农业基础设施建设是打基础、管长远的重大举措。当前，农业基础设施建设的任务十分繁重，需要采取全方位的政策措施予以支持，特别应做好以下几方面工作。

　　系统制定农业基础设施建设规划。农业基础设施建设应坚持规划先行，努力提高建设的科学性、系统性。应根据不同地区的经济发展水平、水土资源条件和农业基础设施现状，因地制宜制定建设规划。规划应明确农业基础设施建设的目标、重点和顺序，合理安排建设内容和建设进度，有计划、有步骤地推进。加强各部门规划之间的统筹协调，统一规划重点区域建设内容，明确各自分工和职责，集中投入、整体推进，确保项目间的衔接和配套。在制定规划过程中，要充分尊重农民的意愿，切实维护农民的权益。

　　大幅增加农业基础设施建设投入。投入不足是我国农业基础设施薄弱的根本原因，完善农业基础设施的关键是要落实建设投入。在财政投入上，财政支出重点应向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高；预算内固定资产投资应重点用于农业农村基础设施建设，确保总量和比重进一步提高；土地出让收益应重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保定额提取、定向使用，特别是落实好土地出让收益的10%用于农田水利建设的政策。在信贷投入上，继续引导金融机构加大涉农信贷投放力度，保持涉农贷款增量占比不低于上年，涉农贷款增速不低于同期各项贷款增速，鼓励金融机构增加农业基础设施建设中长期信贷资金。

　　努力形成农业基础设施建设合力。农业基础设施建设投入规模巨大，应当在坚持政府主导的基础上，通过体制机制创新，充分调动社会资本和农民群众参与建设的积极性，形成政府、社会、农民三方共同投入的合力。对于社会资本，关键是要深化农业基础设施产权制度改革，明确所有权和使用权，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，吸引其参与经营性农业基础设施建设。同时，鼓励符合条件的地方政府融资平台通过直接、间接融资方式，为社会资本参与农业基础建设提供支持。对于农民群众，关键是要加大“一事一议”财政奖补的力度，实行多筹多补、多干多补，激励他们兴修农田水利。

　　加快完善农业基础设施管护机制。目前农业基础设施“重建轻管”的问题十分突出，管护的主体不明、责任不清、资金不足，造成很多设备设施老化失修，难以有效发挥作用。解决这些问题，需要在明晰产权的基础上，落实管护主体和责任。对于公益性农业基础设施，政府可通过委托—代理方式加强管护，明确责权利关系和考核机制，并对管护经费给予适当补助；对于经营性农业基础设施，应引导其走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏、自我管护。

　　切实加强农业基础设施投入立法。我国农业基础设施薄弱问题突出，改善需要循序渐进。应做好打持久战的准备，把强化农业基础设施的一系列政策制度化、法制化。当前，需要加强农业投入立法方面的研究，争取通过法律明确各级财政在农业基础设施投入方面的职责和权限，明确国家财政资金用于农业基础设施建设的数量、比例以及增长幅度，提高中央和省级财政的投入比例，为农业基础设施投入稳定增长提供法制保障。