开门断案杜绝“官官相护”

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　　2008年以来，国务院法制办在全国部分地方开展了行政复议委员会的试点，建立健全更加公开、公平、公正的行政复议审理体制机制，努力把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。

19个省份108个单位有了行政复议委员会
开门断案　杜绝“官官相护”

　　机制创新　百姓认可

　　“政府主导、专业保障、社会参与”的案件审理模式

　　逐步改变“大信访、中诉讼、小复议”的状况

　　2011年，行政复议申请比2010年同期增长近4倍。这是自2011年4月山东省济宁市成立行政复议委员会试点以来，行政复议工作出现的新变化。

　　1990年，行政复议条例公布实施，从此揭开了我国统一行政复议制度的发展序幕。按照制度设计的初衷，与行政诉讼相比，复议制度具有时效短、程序简单、成本低廉的优势，并在审查案件时，能够更好地做到合法性与合理性相兼顾，理应成为化解行政争议的主渠道。

　　但是，前些年，行政复议案件的数量明显少于行政诉讼案件。北京行政学院法学部教授金国坤说，因为许多人认为行政机关自我审查总会有“官官相护”的嫌疑。

　　为此，自2008年以来，国务院法制办在部分地方组织开展了行政复议委员会的试点。截至2011年底，试点工作已经扩大到19个省份108个单位。

　　“当前，社会对行政复议最基本的要求就是以更加权威、公正、高效的方式为百姓排忧解难。”国务院法制办行政复议司副司长田昕说，“鉴于此，行政复议工作大胆创新，行政复议的决定不再由行政首长一个人或者复议机关的几个人说了算，而是由一个委员会集体决策，并且这个委员会的组成人员有很多来自行政机关的外部。”

　　经过3年的运行，“政府主导、专业保障、社会参与”的案件审理模式正在逐步改变“大信访、中诉讼、小复议”的状况。广东省中山市试点后行政复议受案数量同比增长近3倍，超出同级法院20%；黑龙江省在实行行政复议委员会制度以前，各部门分别办案的纠错率仅为8.5%，试点后的纠错率提高到47%。

　　中国法学会行政法学研究会会长应松年教授认为，多一件复议就少一件信访，多化解一起行政争议就减少一个不稳定因素，目前，在引导人民群众通过法定渠道依法理性维权方面，行政复议的作用越来越大。

　　整合资源　规范审理

　　相对集中复议权是大多数试点单位采取的模式

　　不久前，广东省中山市市民陈某因涉嫌违规停车被中山市交通管理部门处罚，陈某不服，遂提出行政复议申请。

　　中山市行政复议办案人员邀请两名交通方面的专家委员一起勘验现场，并发现市交通管理部门提交的证据与现场情况不一致。市政府最终作出撤销先前处罚的处理决定。

　　将部门案件交由市行政复议委员会统一审理，产生了强烈的社会反响，行政复议受案数量快速上升。

　　究竟哪些部门的案件可以照此审理呢？根据《行政复议法》，申请人可以选择向该部门的本级政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

　　“这种情况下，除了县级以上各级政府，地级以上政府的各个部门都具有行政复议权，原本有限的行政复议资源被分散到各个政府部门中。”田昕说，“同时，根据各地方、各部门工作的不同特点，政府部门的行政复议工作任务存在差异，有的部门有人没案办，有的部门有案没人办，从而制约了行政复议更好地发挥作用。”

　　于是，整合资源成为行政复议委员会制度的重要任务。黑龙江省哈尔滨市推行“三集中一分别”模式（市政府集中受理、集中调查、集中决议，最终以各法定复议机关的名义分别作出复议决定）。同时，将全市50个具有法定复议权的部门列为行政复议委员会的单位委员，在涉及某个部门行政复议权限范围的案件时，该部门在委员会中具有一票否决权。

　　目前，这种相对集中复议权是大多数试点单位采取的模式。但是，全部集中、保持现状等不同工作思路也被其他一些地方采用。为此，国务院法制办在致力于《行政复议法》的修改完善、期望政府与部门关系得到统一处理的同时，也高度重视分类指导。

　　“‘全部集中’可以让行政复议委员会更具公信力和权威性，但它的可操作性有待于其他配套机制的建立健全。”据田昕介绍，针对偏远地区的行政争议，行政复议司筹划设立地方的联络员，由他们将当地的争议案件提交到行政复议委员会，从而解决地域交通不便的实际困难。

　　还有一些试点单位基本保持现行的复议体制，主要通过吸纳外部人士，集体研究重大疑难案件，并以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关参考。

　　充实力量　完善机制

　　打造专业化队伍，坚持依法办案，强调社会效果

　　2011年，广东省中山市某工厂一工人晚上因加班误餐，后到工厂附近吃饭时发生事故，工厂为当事人提出工伤申请，市劳动部门作出不予工伤认定的决定。申请人不服决定，遂提出行政复议申请。

　　当事人是否属于工伤，众说纷纭，该案件被移交到市行政复议委员会。审理过程中，大部分委员认为工伤认定应以保护工人的合法权益为目的，本案当事人到工厂附近吃饭，是正常生理需要，也与工作存在密切联系，符合工伤条例关于“上下班途中”的范畴。最终，经议决，撤销市劳动部门作出不予工伤认定的决定。

　　专家学者对重大、疑难、复杂案件的参与，换来了群众对复议工作的更多认可。与试点前相比，贵州省贵阳市的行政复议受理案件数量增长了1070.8%，山东省潍坊市增长了508%，济宁市也增长了215%。

　　同时，行政复议机构的人员构成也逐渐成为社会各界关注的对象。

　　大多数群众曾认为，如果官员比重太大，往往会让复议机构“自说自话”，难免“官官相护”；如果专业素质不够，则又容易产生错判、误判，复议工作的公信力大打折扣。在现有体制框架内，如何优化人员配置，建设一支专业的办事队伍呢？

　　据国务院法制办初步统计，目前，有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。

　　于是，广泛招贤纳士,增强办案能力，成为突破口。

　　哈尔滨市坚持“政府主导、专业保障、社会参与”，该市行政复议委员会的主任由常务副市长兼任，副主任由市政府法制办主任和分管副主任兼任，委员则实行聘任制，其中有81%的委员属于外部委员。同时规定，案件决议会议每次都要由委员3至9人参加，外部委员要占参加决议委员半数以上。

　　“委员会是推进行政复议工作长远发展的一个重要载体，未来的一个发展方向是打造专业化的队伍，充分、灵活地运用这些智力资源，坚持依法办案，注重社会效果。”田昕说。

　　2011年，北京市石景山区首次尝试了公开审理案件模式。由申请人自由选择一名非常任委员，同区政府行政复议委员会指定的一名非常任委员以及两名案件承办人一起组成案件审理小组，共同开庭审理案件。审理程序中不仅设置了当事人陈述、举证质证、辩论等环节，而且还引入了调解机制促使双方当事人和解。参加案件审理的专家委员还对案件进行了现场点评，以案说法，从而起到了宣传教育的作用。

　　为了更好地发挥专家学者的作用，保障行政复议委员会的工作成效，许多地方表示今后要注重规范化建设，尤其是对专家学者的参与程度、权利范围、法律责任等作出明确规定。