领导应诉不再找“替身”

2011年，昆明五华区“民告官”案行政负责人出庭率达100％
领导应诉不再找“替身”（倾听·行进中的基层回声）

人民日报记者　张帆　胡洪江
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　　为了克服“民告官不见官”的尴尬，昆明市五华区2009年底出台了两项硬规定：本行政机关当年行政诉讼第一起案件及产生重大影响的案件，行政首长必须出庭应诉，而且要纳入考核。规定一出，2010年五华区行政首长出庭应诉率随即增加了3倍，2011年更达到100％。

　　从缺席到出庭，是一种进步，不仅有利于提高审判质量，也有利于判决执行。这不仅让群众感到被重视，更有利于政府执政理念的转变和执政能力的提升。

　　“民告官”案难见官，一直是困扰行政审判工作的难题。但云南省昆明市五华区却在2011年实现行政诉讼案件行政首长或副职领导出庭应诉率100％。

　　从15％提高到100％

　　行政首长应诉纳入年度依法行政工作考核

　　回忆起2011年第一次走上法庭“被告席”，五华区人口和计划生育局副局长郭秀至今心怀忐忑。“从来没有上过法庭”的郭秀是被“逼”上法庭的，不仅因为所涉案件的高关注度，还有五华区的两项硬制度。

　　据了解，2009年，昆明市人大常委会曾组成视察组，对昆明市法院2006年至2008年行政审判工作情况进行视察。“有的行政部门领导缺乏积极准备和参加行政诉讼的意识，不提交证据材料，不出庭，就是勉强出庭了，也是一句话不讲。”据昆明市中级人民法院统计，2008年，昆明市仅有15件行政案件的行政机关负责人出庭应诉，占全市各级法院审结的850件行政案件的1.76％。而2009年，五华区行政诉讼案件行政负责人出庭应诉率（含副职领导以行政首长身份代为出庭）也仅为15.3％。

　　2009年12月，五华区出台实施办法，明确提出，本行政机关当年行政诉讼首案，疑难、复杂或集团行政诉讼案件，具有较大社会影响的案件，对本单位行政执法活动可能产生重大影响的案件，行政首长应当出庭参加行政诉讼，并将行政首长应诉纳入年度依法行政工作考核。“如果确因工作等客观原因，‘一把手’不能出庭，必须在开庭前报分管副区长同意，并到区政府法制办备案后，由行政机关副职领导代为出庭。”五华区政府法制办副主任刘亚霖说。

　　“行政案子我做了很多，此前也规定行政首长要出庭，但在实施过程中非常困难。有一次，我本来也想着领导一般不会来。后来知道公安分局副局长真的来了，我很惊讶。”云南震序律师事务所律师高崇华说，“行政长官来了，对原告来讲，在心理上就觉得自己受到了重视，纠纷调处起来就更好办了。”

　　2010年，五华区涉诉行政首长出庭应诉率提高到63.7％。去年3月，五华区政府办公室又下发通知要求，对本单位的行政诉讼案件，法定代表人出庭应诉率应达到100％。

　　行政首长到庭，审判的质量更高了。如果涉及行政处罚被撤销，执行起来也会更顺畅。

　　——云南震序律师事务所律师　高崇华

　　人到还要心到

　　放下官架子，与原告平等对话

　　两个文件的下发，犹如两块石头投入水中，在五华区行政机关激起不小的浪花。“将心比心，如果我们的工作有不到位的地方，群众对我们有质疑是正常的。群众知法、懂法，利用法律对我们提出更高的要求，这是民主法治的进步，机关干部应该有正确认识。”五华区安监局局长陆炜玲说，从“被逼无奈”到感觉“理所应当”，正在成为五华区行政机关负责人较为普遍的心态转变。

　　虽然行政首长们的观念逐渐转变了，愿意出庭了，但要真正适应庭审应诉，显然还有许多工作要做。

　　“刚开始的时候，许多行政首长来了，坐在庭上很尴尬，不知道说些什么。”五华区人民法院行政庭庭长任春波说，“‘民告官’案，民能见到官了，但官不能只是坐着——不仅要积极应诉，最好还能利用出庭的时间宣传法律法规。”为此，放下官架子，与原告平等对话，成为要传递给行政首长们的重要理念。只要行政案件一来，五华区法院就会立即将诉讼须知、举证通知书、行政负责人出庭应诉建议书送到涉诉的行政机关。“行政首长出庭应诉，不仅是人到，更重要的是心到，然后才会有执政理念的转变和执政能力的提升。”五华区人民法院副院长赵邝说。

　　案件审判过程中，五华区法院还会邀请人大代表和政协委员旁听。通过他们的呼吁和支持，不断强化行政首长们自觉出庭应诉的意识。当一些具有代表性的“民告官”案公开开庭时，非涉诉行政机关的负责人也会被邀请旁听。这种直观的方式，成为许多行政首长“未雨绸缪”，积累出庭经验的机会。

　　将行政首长“逼”上法庭，是对法律和人民群众的尊重，有利于加强人民群众对行政执法工作的监督，也是法治政府建设的具体体现。　

　　——五华区政府法制办副主任　刘亚霖

　　出庭只是开始

　　依法行政意识不断增强，行政执法进一步规范

　　“减少行政执法过程中的不规范行为，是要求行政首长出庭应诉的根本考虑。”刘亚霖也认为，行政首长出庭，可以切实、全面地了解自己所在的行政机关到底存在什么样的问题。第一件案子，行政首长出庭了；第二件类似的案子又来了，行政首长是不是就可以不出庭了？其实，越是类似，越说明有一些普遍问题需要引起领导重视。

　　“从法治国家的理念来讲，行政诉讼绝不是打完一场官司就结束了。”赵邝说，“我们已经连续两年发布‘行政审判白皮书’，对当年五华区法院行政案件审理的基本状况进行梳理分析，针对行政机关在依法行政中存在的问题提出整改意见。”

　　一个可喜的变化是，越来越多的涉诉行政机关领导带着行政执法人员一起上庭。郭秀说，去年她出庭应诉时，五华区所有的街道计生专干都到庭旁听。“我们是想借此给每一位计生专干敲个警钟：虽然我们是在执行法律法规，但一定要注意方式方法。我们处理问题的方式，决定了老百姓对政府的态度。”

　　2010年，五华区法院受理的涉及辖区省、市、区行政机关的行政诉讼案件由2009年的34件下降到23件，2011年与2010年持平，而案件和解撤诉率呈现上升趋势。“一升一降，表明五华区行政机关依法行政意识在不断增强，行政执法行为进一步规范，行政执法水平进一步提高。”赵邝说。

　　刘亚霖透露，五华区今年将出台一项新的针对行政机关的约束制度：如果行政机关出现违法、违规执法或不作为的情况，行政首长出庭败诉，将被问责。

　　“我们在事前考虑得更周全细致一些，当群众提出问题时，我们就重视它，在萌芽状态就化解掉。群众和行政机关之间出现纠纷，就不一定非要走到司法程序。”刘亚霖说，接下来，“一把手”出庭应诉比例明显低于副职代为出庭的问题，也是五华区要着力破解的难题。

　　虽然禁毒与安监领域不同，但行政审判程序大体上是一致的。通过旁听，积累经验，提高执法水平，正是我所需要的。

　　——五华区安监局局长　陆炜玲