领导干部公开选拔：价值理性与工具理性的双重考量

　　无论是康德的道德哲学关于“假言命令”与“定言命令”两种形式的划分，还是马克思·韦伯基于社会学的“工具理性”与“价值理性”的区分，都是强调人的行为以及行为者的理性选择问题，也都是以目的、手段、信仰等相关概念来解释人的行为。只不过，工具理性与价值理性的划分在解释现代人类社会发展方面具有更好的穿透力而赢得了更多的话语权而已。特别是随着新公共管理运动的兴起与公共行政现代化的推进，公共管理实践中的工具理性与价值理性的博弈更多的是工具理性排斥价值理性的现象，日益引起人们的不安和警觉。作为公共管理的核心内容之一，官员选拔任用的变革及其制度创新也出现了类似的现象。在我国，领导干部公开选拔是当代中国政治发展中的一项富有积极意义的制度创新形式，但在实施过程中所暴露出来的民主与科学的对话、价值理性与工具理性的博弈，提示我们需要做深入的理论研究和精当的理性思考，以回应现实给我们提出的种种疑问。

　　一、领导干部公开选拔的价值理性考量根据韦伯的界定，价值理性追求的是对行为固有价值观的纯粹信仰，而不在乎行为本身所采取的手段和所达到的目的。一般来说，持价值理性的人更加看重行为本身的价值，并不计较相应的手段和后果。现代政治文明所秉承的价值理性“关注政治制度、政策与政治思想、文化、价值观基础的相应性，即政治制度的假设与改革必须与相应的政治思想、价值观的培育相结合。”[1]现代政治文明的核心价值追求是民主，作为政治文明基本内涵之一的掌握公权力的官员的选拔任用也应该体现民主的价值追求。在领导干部公开选拔的制度创新中，民主理所当然应该成为在我国现行宪政构架下必须坚持和弘扬的基本价值理念。但从各地已经实施的领导干部公开选拔的实践来看，民主的价值追求与现行的人民民主和党内民主制度的契合问题还存在比较大的发挥和发展空间。

　　1．公开选拔与人民民主根据宪法，中国的国体是人民民主专政。中国共产党领导的人民民主政权在人民内部实行民主，逐步扩大社会主义民主，发展社会主义民主政治。人民民主专政的本质是人民当家作主；人民民主的实质是社会上绝大多数人享有管理国家和社会的一切权力，这其中当然也是关键应该包括掌握公权力的领导干部选拔任用的权力。领导干部公开选拔在体现人民当家作主和贯彻人民民主权力方面还有值得进一步探索和完善的必要。按照现行的《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，领导干部公开选拔工作主要包含6个基本程序：（1）发布公告；（2）报名与资格审查；（3）统一考试，包括笔试和面试；（4）组织考察，研究提出人选方案；（5）党委（党组）讨论决定；（6）办理任职手续。其中，实质性发挥作用的主要是考试、考察和党委讨论决定几个关键程序，体现人民参与的民主权力也应该在这样几个阶段得到很好体现。从理论上讲，考察是集中民意、反映民意、体现民意的最好手段，党委讨论决定也是党的一级组织代表人民选拔人民公仆的有效形式，但实际操作中的一系列做法使得考察结果甚至党委讨论决定并不能达到理想化的效果，如小范围或有选择性的考察难以反映真正的民意、民主测评中的帮派体系或拉票现象、组织部门任用建议不能很好代表民意、主要领导导向党委讨论结果等。当然，这些情况在其他形式的干部选拔任用中也不同程度地存在。但作为被人们寄予厚望的领导干部公开选拔，民意的体现、民主的贯彻自然会受到更多的关注。人民论坛杂志《千人问卷》调查组联合新浪网、人民论坛网进行了问卷调查，包括网友有效答卷2295份、不同职业人士的受访答卷239份总计2534份，结果显示，51.3%的受调查者认可公开选拔干部过程中的公正程度；92.6%的受调查者认为应“提高民众在干部任用中的话语权”；42.6%的受调查者认为，最应当破除封闭式、神秘化的选拔[2]。这就是说，人们对于公开选拔是认可的，但干部选拔中的体现民意、反映民主是普遍的呼声。

　　相对于其他形式的干部选拔任用，公开选拔可以在面试阶段更好地体现民意、更好地发扬民主，这其中包括采用人大代表、政协委员担任考官，群众评委参与打分，面试过程的媒体现场直播等形式。比如，2008年南京公开选拔4个局长职位，对于16名候选人的演讲答辩情况采用现场电视直播的方式；当然，真正能够行使投票权的，是当天坐在会场里的240名观众：南京市各级干部代表、十七大代表、全国人大代表、企事业单位代表以及外国友人，但这种电视直播的方式，显然在一定程度上满足了人们对民主的渴望和想象[3]。还比如，湖北省在2009年的公开选拔领导干部中首次尝试“大评委制”，即面试时除邀请领导和专家担任评委外，还邀请部分“两代表（党代会代表、人大代表）一委员（政协委员）”和干部代表、服务对象参与，专家评委和群众评委分别占70%和30%的权重。在公开选拔湖北省妇联副主席职位的面试中，共有39位评委坐在评委席中：他们中有9位是由领导干部或专家学者组成的专家评委；另外30人中，有10位是省党代会代表、省人大代表和省政协委员，还有10位是公选职务所在单位即湖北省妇联的处、科级干部，另有10位是报考单位所服务对象的代表[4]。

　　显然，对于面试中的这些体现民意、彰显民主的做法，值得在总结的基础上加以推广和完善。比如，面试现场电视直播的方式，场外观众有没有一定的发言权，否则容易给人一种民主“作秀”的印象。可以设想：在电视直播后可以就职位候选人的表现在观众中做一些民主测评、问卷调查，作为面试成绩评定或干部讨论决定的重要参考。再比如，面试中的群众评委的构成问题，要真正保证来自基层一线的群众评委比例；而且，群众评委的概念应该有严格意义的划分，人大代表、政协委员是不是严格意义上的群众评委，值得商榷；群众评委评分的权重也要形成统一标准，进行较为严谨的论证，确保规范化、科学化。

　　2．公开选拔与党内民主依据党章，党按照德才兼备的原则选拔干部，还要发现和推荐有真才实学的党外干部担任领导工作。作为执政党，党也要履行向政权机关推荐干部的重要职能。无论是选拔任用党的干部还是向政权机关推荐干部，党内民主都是确保完成这一神圣使命的重要制度基础。根据相关制度规定，公开选拔的决定性环节是党委（党组）讨论决定，也就是按照干部管理权限，由党委（党组）集体讨论作出任用决定，或者决定提出推荐、提名的意见。很显然，党内民主在这一环节发挥作用，是确保领导干部公开选拔这一干部选拔任用的制度创新形式与党内民主制度很好结合的关键所在。既然领导干部公开选拔在实践中受到了广大群众和干部的普遍赞同和热烈响应而显示出旺盛的生命力，那么党内民主理应在这一制度化平台上发挥更加积极的作用；依靠这一制度化平台，全面发挥广大党员、党的各级代表大会的代表以及党的各级委员会在决定党的干部或推荐政府官员中发挥更大的作用。从目前各地公开选拔的实践来看，比较可行的做法是公开选拔与全委会或常委会票决相结合，达到公开选拔与民主选拔有机结合的效果。比如，2008年安徽省公开选拔20名副厅级领导干部，主要做法是：在公开推荐基础上进行公开选拔，首次在公选中实行省委常委会差额票决制，每个职位提出2名建议人选，由省委常委会进行差额票决，扩大干部选拔任用决策环节的民主[5]，收到了公开与民主的双重效果。

　　现实中的干部选拔任用主要存在三方面的问题：一是初始提名权过于集中，主要是提名权过于集中于“一把手”手中；二是监督机制不够健全，尤其是对主要领导干部选人用人权力的监督比较困难；三是选举结果存在失真现象，导致推荐结果与被推荐对象的真实情况不符。另外，根据福建省委组织部2008年问卷调查，当前党员最希望得到保障的民主权利是:（1）批评权、揭发检举权和罢免权，占68.9%；（2）建议和倡议权，占60.2%；（3）申辩权、申诉权等，占55.3%。问卷调查还显示，31.4%的人认为当前基层党内选举制度执行得比较好，而有41.5%的人认为当前基层党内选举制度执行得一般[6]。综合分析这些情况，当前干部选拔任用公信度缺失的深层次根源在于党内民主不健全。而领导干部公开选拔特别是在公开选拔中发挥党内民主的积极作用，是根治干部选拔任用公信度缺失的最为有效的手段；公开选拔中的“公开、平等、竞争、择优”原则与民主原则相结合，可以达到切实提高领导干部选拔公信度的目的。

　　二、领导干部公开选拔的工具理性考量相对于价值理性来说，工具理性并不关注行为本身固有的价值，而是重视为达到精心选择的目的而采取的各种可能的手段及其附带的后果，选择最有效的手段行动。工具理性的基本特征就是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目的的行为，或者说以手段的最优化作为理性追求的最高要求[7]。一般来说，持工具理性的人不看重所选行为本身的价值，而看重所选行为能否作为达到目的之有效手段，以及这种手段是否更有效率、成本更小而收益更大。很显然，干部选拔任用最基本的工具理性追求就是，如何运用更有效率而且成本更低的手段和工具达到选拔岗位更为适合的领导干部的目的。在领导干部公开选拔中，一方面，我们看重选拔本身的体现民意、反映民主的价值理性追求，这是人民当家作主和党的宗旨的基本要求，另一方面，我们也重视所运用手段和工具的科学性以及选拔结果的有效性问题，工具理性追求的倾向也十分明显，因为干部人事工作的核心问题是要解决人岗匹配的问题。岗位需要什么素质和能力的领导干部以及领导干部是否具备岗位需要的素质和能力，这是确保人岗匹配的两大基本要点，这就涉及到工具层面的岗位分析和人才测评问题。

　　1．公开选拔与岗位分析岗位分析（Job Analysis）是现代人力资源管理的基础手段。岗位分析的目的是要形成规范的岗位说明书，为人力资源管理后续的一系列活动和功能的履行奠定必要的基础。在当代，战略人力资源管理的基本理念已经确立：战略人力资源管理强调的是人力资源管理活动和手段要从组织战略目标出发，极力改进人力资源部门的工作方式、发展组织文化，以提高组织总体和长期绩效。基于战略人力资源管理的战略岗位分析也是建立在战略理念基础之上，组织要根据自身战略需要，选择合适的组织模式，进行部门设置与流程梳理，并进行各职能部门的性质定位，明确各职能部门的职责权限，将部门职责权限分解到各个岗位，明确各岗位的工作职责、内容，并分析各岗位合格任职者应具备的关键素质，形成规范的岗位说明书，以服务于战略人力管理的需要。

　　在领导干部公开选拔中，作为工具层面的岗位分析十分重要。现在的公开选拔，很多是在没有客观、深入、准确的岗位说明书的基础上进行的，这样，个别领导和工作人员的主观判断可能会左右选拔的标准和结果，由此，选拔工作存在一定的风险[8]。科学、规范的岗位分析就是要将拟公开选拔的领导岗位胜任者应该具备的基本素质和能力清晰、直观地表达出来，这无论是对于后面的笔试、面试命题的针对性、适配性和组织考察判断的准确性、科学性，还是对于考生、候选人的自我判断、自我评价，都是至关重要的。比如，面试是在人事选拔中最为广泛使用的技术方法，在我国目前的国家公务员选拔中，面试的使用率是100%，领导干部公开选拔也几乎100%使用面试方法，但岗位分析所提炼出来的岗位胜任力是面试能否取得相应效果的生命线。岗位分析尤其是对领导岗位一些关键事件的分析，可以帮助我们比较准确地了解岗位胜任者应该具备的诸如综合分析能力、沟通能力、创新能力等，明确面试测评重点，确定面试测评要素，有效设计面试题目，达到准确反映考生实际能力的面试效果。

　　领导干部公开选拔中的岗位分析，需要借鉴战略人力资源管理理念下的战略岗位分析的基本思想。这就是说，在领导干部的岗位分析中，需要结合岗位所在组织的战略目标和战略愿景编制相应的岗位说明书，既要反映领导干部胜任现有岗位所应具备的素质和能力的基本要求，又要反映组织发展所需要的、能够促进组织总体和长期绩效的潜在素质和能力的更高要求，甚至还要体现便于岗位能够纵向、横向方便快捷的流动而使得整个组织充满活力与生机的干部未来发展和变化的柔性岗位设计的需要。这样做的目的是要确保公开选拔的领导干部，既能满足目前岗位的需要，又能满足未来组织发展的需要，同时还能造就可以内外流动、上下流动的复合型干部。这是对领导干部公开选拔更高层次的要求。

　　2．公开选拔与人才测评现代人才测评技术在人才选拔中得到了广泛的应用，经过专家的不断努力和实践的不断磨合，一些人才测评技术在测量性、区分性、诊断性、预测性等诸多类型的人才测评中具有较高的信度和效度，科学化程度有了很大的提高，这就为领导干部公开选拔综合运用这些技术和手段积累了丰富的经验，奠定了很好的基础。根据2009年9月中组部修订后的《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》的规定，在公开选拔的面试环节，一般采用结构化面试方法；根据需要也可选用或综合使用无领导小组讨论、角色扮演、公文筐测验等其他测评方法。我们知道，人才测评中的每一种方法或技术都有其一定的适用范围，都有其特有的优势和难以避免的局限性，这就催生了综合运用各种人才测评技术进行人才综合测评的应用，也就是实践的评价中心方法。评价中心是一种方法、一种技术，确切地讲是一种方法或技术的组合，而不是一个地点或机构。评价中心是近几十年来西方企业中流行的一种选拔和评估管理人员尤其是中高层管理人员的一种人才测评方法。西方管理学家在对评价中心的效果分析中发现：由企业领导随意选拔的管理人员，按照使用的结果，其正确性只有15％；经过各级经理层层提名推荐的，其正确性达到35％；而通过评价中心测试选拔的，其正确性在70％以上。理论和实践启示我们，领导干部公开选拔不仅要采用结构化面试等各种人才测评的现代方法，而且要在可能和允许的情况下综合运用各种方法，形成方法的组合，以发挥各种方法的优势，达到准确反映考生实际情况的效果。

　　在近年来各地进行的公开选拔的实践中，人们综合使用笔试、面试、民意测验、绩效评价、履历分析、考核考察等多种手段和工具[9]，取得了很好的效果。这就是说，面试环节各种方法的有效性、科学性固然很重要，但面试以外的各种手段和工具对于全面反映领导干部的岗位胜任力也是十分必要的，因为像绩效评价、履历分析、考核考察等这些手段和方法能够更加方便地将领导干部过去的工作表现反映出来，这是再有效的面试方法都难以奏效的。作为干部选拔任用的制度创新形式，公开选拔的实施者应该有更加开放的胸怀、更加广阔的视野，在工具和手段的创新方面努力探索、积极实践。比如，上海市在过去几年的公开选拔中，在笔试与面试之间采用人机对话的测评方式，主要测查考生的人格倾向及其与岗位的匹配性，尽管不作为淘汰的依据，但在选拔岗位合适人选中作为参考，就是一种值得鼓励的积极的探索形式。人们有理由相信，随着干部人事制度改革的深化和公开选拔实践的发展，各种行之有效的方法和工具必将会不断涌现。

　　三、结论传统的观点认为，价值理性与工具理性是一对相互博弈的矛盾体，人类现代性发展的结果往往是工具理性过分膨胀、价值理性相对萎缩，价值和工具之间失去了平衡的砝码，从而引发了人们对于社会发展过度工具化和形式化的担忧。实际情况是，现代性的结果并不必然倾向于工具理性而完全排斥价值理性，双方博弈的形式也并不总是零和博弈（即博弈当中的双方的利益严格对立，一方所得永远等于另一方所失），价值理性与工具理性之间也可以找到相互平衡的结合点，彼此之间也可以在和平对话中达到相互促进、共赢发展的局面：工具在相应的价值理念指导下达到更优的效果，价值在相应的工具支持下获得完美的收获。领导干部公开选拔价值理性的追求在于民主的实现，包括充分发挥人民民主和党内民主的作用；人民民主主要体现在面试阶段的体现民意、发扬民主，党内民主主要关注讨论决定环节中党内民主的份量、集体的作用甚至全委会或常委会的票决制度。公开选拔工具理性的追求在于选拔手段和工具的科学性以及选拔结果的有效性问题，包括是否进行科学、规范的岗位分析和能否形成客观、深入、准确的岗位说明书，以及能否运用具有较高信度和效度的人才测评工具对考生的胜任力进行科学的测查和评价。很显然，领导干部公开选拔民主的价值追求与科学的工具选择也并不是一个此消彼长、零和博弈的矛盾体，也是可以在相互对话、相互促进中共谋发展、谋求均衡。

　　民主与科学的对话在中国有特殊的历史意义。90多年前的“五四运动”，中国迎来了两位陌生人：“德先生”（民主，Democracy）与“赛先生”（科学，Science）；他们一方面为国人点亮了耀眼的灯塔，照亮人们前行的目标和方向，另一方面彼此之间的对话和争论也从来没有彻底中断过。“德先生”与“赛先生”尽管有不同的看法、不同的诉求，但彼此之间并不必然就是相互排斥的。在领导干部公开选拔中，“德先生”关注的重点是制度实施的民主问题，以确保干部选拔任用的公平性和公正性；“赛先生”关注的主要是制度实施的科学问题，以确保干部选拔任用的效率性和效益性。在主权在民的宪法原则下，“德先生”的观点无疑是正确的，加大公开选拔的民主化程度，不仅符合社会主义民主政治的基本要求，而且是确保干部选拔任用这项实质性制度政治合理性和政治合法性的基本前提；在科学管理的时代潮流下，“赛先生”的观点也是值得肯定的，加大公开选拔的科学化程度，不仅符合现代官员选拔任用的世界趋势，也是我国干部人事制度改革的必然要求。“德先生”和“赛先生”关于民主政治与科学管理的不同看法和各自诉求，考验着政治家们特别是制度设计者与制度实施者们的政治智慧、理性思考与统筹兼顾的能力，也检验着这项干部人事制度改革的生命力。“德先生”和“赛先生”的考问与鞭策，价值理性与工具理性的对话与博弈，必将推动领导干部公开选拔这项干部选拔任用制度创新形式进一步走向民主化和科学化的道路。