海门市长审理行政复议案

　　海门市市长姜龙（中）主持听证会。　
　　本报记者王伟健摄

　　申请人陈述主张。
　　本报记者王伟健摄

　　政府部门负责人举证。
　　本报记者王伟健摄

　　“请申请人陈述。”6月12日下午，江苏省海门市行政会展中心大会议室内，由市长姜龙主持的一个会议正在热烈而有序地进行。

　　这不是政府常务会议，也非市长办公会议，而是海门市实施行政复议委员会试点以来的第二十次案件审理会议，是该市采用先听证后审议模式的一次普通的行政复议案件审理会议，同时也是第七件由市政府领导主持审理的行政复议案件。

　　审理会由市长主持

　　审理模式与法院庭审相似

　　姚某的丈夫薛某生前系海门市某“事改企”单位职工，2009年因病去世，去世时未到退休年龄。年过六旬的姚某本想着可以向劳动保障部门申请支付丧葬费、直系亲属一次性抚恤费及供养直系亲属救济费。然而，海门市人力资源和社会保障局2011年4月26日的一纸答复却让她大失所望。

　　海门市人力资源和社会保障局称，姚某申请的三种费用按规定是参加企业保险的员工才能享受的，当年改制时，薛某已放弃了这些后续费用而自愿参加了事业单位保险，在事业单位保险中是没有这些条款的，因此从事业保险基金中为姚某支付这三项费用没有法律依据。

　　失望之余，姚某抱着试试看的心态向海门市人民政府提出了行政复议申请。

　　4月28日，海门市政府正式受理姚某的复议申请，并启动行政复议委员会办案程序。考虑到本案涉及改制企业职工待遇等具体政策问题，复议委员会决定由该市行政首长亲自审理。

　　在对案件进行充分调查和梳理的基础上，6月12日下午，海门市委副书记、市长、市行政复议委员会主任姜龙亲自主持该行政复议听证会和案件审理会。

　　听证室里，姜龙坐在主持台，左右两侧是两位听证人员。台下右方是姚某及其委托代理人，另一方是海门市人力资源和社会保障局局长黄学新及两位工作人员。面对着主持台的，则是复议委员会的委员们。在委员身后，是70多位海门市各委办局及乡镇的主要负责人。

　　下午1时40分，听证会开始。根据听证程序，申请人和被申请人依法出示相关证据，双方当场进行了质证。这个听证会形式上与普通的法院开庭并没有什么区别，申请人、被申请人双方现场展开论辩。双方论辩完全在平等的状态下进行，申请人并没有因为面对的是市长和政府部门负责人而胆怯，被申请人更没有因其是“当官的”，而打起官腔高高在上。17名复议委员会委员则认真地旁听着，并不时记着笔记。

　　大约两小时，听证会结束。“这是我第一次参加这样的听证会。这一次听证会公开、公正、透明度高，看得出政府很重视申请人的意见，给了老百姓解释表达的机会。”姚某的代理律师安姗在听证会后感慨道，“不管这次复议结果如何，从办案机关的重视程度和敬业态度，我真真切切地感受到了这种行政复议审理模式的规范化和公正性。”

　　海门市政府办公室副主任、法制办主任王思健说：“这是海门市深化行政复议委员会试点工作的一次尝试和探索。”他介绍道，自成为江苏省行政复议委员会试点市以来，海门市政府共组织召开行政复议案件审理会20次，审理复议案件23件，继原市政府常务副市长陆一飞主持第一次行政复议案件审理会以来，先后有5位市政府领导审理了7件行政复议案件，占行政复议案件审理会审理案件总数的30%。

　　增强行政复议公信力

　　引入民间“裁判员”

　　听证会结束之后，姜龙又主持了该案件的审理会，参加者为海门市行政复议委员会委员。

　　“行政复议制度由于过分注重行政机关‘内部监督’的价值定位，其社会公信力和透明度曾一度受到置疑。”王思健说。

　　如何进一步增强行政复议机关的社会公信力和权威性，激活行政复议化解行政争议的主渠道功能？作为江苏省率先开展行政复议委员会试点的海门市则探索出了一个全新的运行模式——通过建立政府主导、专业保障和专家学者共同参与的方式，积极探索相对集中行政复议权的运行机制。

　　行政复议委员会就是一个创举。2009年4月30日，海门市成立第一届市政府行政复议委员会。行政复议委员会委员实行聘任制，由市委政法委、人大内司委、政协城建法制委、具有行政复议职能的行政机关主要负责人、法制工作机构负责人以及院校法律专家、执业律师等人员构成。在目前的34名委员中，行政机关以外的法律专家、律师、人大代表、政协委员等“外部委员”占全部委员总数的32.4%。王思健说：“这些‘外部委员’的加入，使履行案件议决职责的委员在构成上更具专业性、代表性和独立性，也是为了消除社会公众对行政复议这类‘民告官’案件审理不公开、不透明、‘官官相护’的疑虑而成立的。”

　　在姚某不服海门市人力资源和社会保障局有关“三费”答复的复议案件审理会议上，参加行政复议案件审理会决议的17名委员中，行政机关以外的“外部委员”近五成，其中学者、律师等民间“裁判员”超过三成。审理会上，委员们各抒己见。委员茅胜斌说：“在该案中，市政府、人力资源和社会保障局和姚某都无过错，但支付又无依据。应该由市政府出面来协调这个问题。”委员郁闵生则认为，“建议将薛某的保险由事业单位转到企业。”最终的投票结果为，姚某行政复议案“维持1票，驳回16票”。

　　审理会上，姜龙表示，对于姚玉兰的实际困难，政府部门会通过合理方式予以安排解决，使她能够过上安定的生活。

　　出庭也要出声

　　旁听也是普法过程

　　从听证到审理，这个案子只用了半天时间，就基本妥善解决。亲自组织该案听证和审理的姜龙深有感触地说：“作为一市之长，通过亲自审理行政复议案件，深刻感受到行政复议在推进依法行政、维护社会稳定等方面具有极其重要的作用。”

　　早在2005年，海门市就制定了行政机关负责人参加行政复议制度，明确要求“对复议机关组织的质证活动，行政机关法定代表人应当参加，行政机关法定代表人有正当理由不能参加的，分管负责人必须参加”。同时，将行政机关负责人参加行政复议的执行情况纳入年度依法行政考核范围，确保行政机关负责人参加行政复议制度真正落到实处。2005年以来，海门市政府审理的行政复议案件中，行政机关负责人100%参加行政复议，100%参加复议听证。

　　继行政机关负责人出席应诉率达100%后，海门市又大力加强行政机关负责人，特别是行政机关一把手参加行政复议的督查力度，不仅让老百姓在法庭上能够与行政机关负责人对簿公堂，而且在行政复议听证会上也能够与行政机关负责人当面论理、表达诉求。

　　今年3月，为消除公众对部分行政机关负责人“出庭不出声”的“作秀”质疑，海门市进一步明确行政机关负责人应积极参与行政复议活动，在听证活动中的发言时长不少于被申请人一方发言总时长的50%，负责人发言情况在复议听证笔录中如实记录，单独标注，并运用计时系统进行统计。

　　海门市通过加强对行政机关负责人参加行政复议的督查和考核，提高了各级领导干部的依法履职意识，同时在与行政相对人面对面的交流中发现履职过程中存在的问题，从而有的放矢地融入行政调解、复议和解等新元素，充分发挥了行政复议在化解社会矛盾、解决行政纠纷、构建和谐社会中的主渠道作用。

　　一位参加旁听的乡镇干部深有感触地说：“以往，普法都是抽象的理论，现在旁听了这个案件，对依法行政有了更具体的认识，比上一般的普法课都管用。”姜龙也说，行政复议机关的领导审理行政复议案件，能让领导直接了解人民群众的诉求，对依法行政的现状有个准确的评估，同时也能对今后的法治政府建设确定更清晰的路径，进一步提高政府自身的执政能力和水平。他说：“更重要的是，可以把矛盾化解在基层。”

　　办案质效得以提升

　　海门模式将在江苏推广

　　2011年3月19日，江苏省政府下发了《关于加快推进法治政府建设的意见》，其中规定：建立作为被申请人的行政机关负责人重大复议案件出席应诉制度。江苏省政府法制办主任孙如林多年来坚持倡导创新复议工作方式方法，全面提高复议质量和效率。

　　在听证会和审理会现场，江苏省政府法制办副主任高建新参与了旁听。他对记者说，行政争议，实际上是“官”与“民”之间的争议，这类争议最终怎么解决？从听证会、案件审理会中，能发现许多容易被忽略的事实，能发现老百姓的真正诉求。

　　从2009年以来，江苏省在苏州、泰州、海门、宜兴和江阴等地对行政复议委员会进行试点。高建新说：“自2009年实施行政复议委员会试点以来，不到两年时间里，海门市行政复议工作进入到了一个全新的快速发展阶段。通过实践、探索、创新和提升，海门市行政复议案件的办案质量和效果进一步提升，复议机关权威得到确立，社会影响面不断扩大。”

　　高建新认为，以前，类似的行政复议案件，往往是通过书面来往，耗时长，透明度差，而姚某的案子当天听证、案审，当天就出结果，就是因为有领导亲自参与了。“由一把手主持的案件审理才能达到这样的目的。”他说，与行政机关领导出庭应诉相比，行政首长主持审理行政复议案件更加积极的意义就在于，将矛盾解决在诉讼之前。

　　据悉，江苏省政府法制办将推广海门模式，行政首长、行政机关负责人亲自主持听证会、案件审理会将成为今后更多行政复议案件审理的方式。