循着群众利益“赶考”——民生建设资金保障调查

　　面向“十二五”，民生布局紧锣密鼓，落地有声。

　　让越来越多的人享受到公共财政的煦暖阳光，“钱从哪儿来”是各地绕不开的课题。

　　今年保障房建设大提速，1000万套的规模令人瞩目，而所需的1.3万亿元资金，除了中央财政安排的1000多亿元，很大一块需要地方落实政策筹好钱；

　　到2012年财政性教育经费支出占国内生产总值4%，解开教育界和公众十多年来念兹在兹的达标情结，意味着地方教育投入大幅增加；

　　力争今后10年全社会水利年均投入比2010年高出一倍，今年中央一号文件的甘露滋润了欠账渐久的农田水利，而平均每年约4000亿元的投入，将使各级财政对水利投入的总量和增幅明显提高……

　　家底日益丰厚，但相对一年上一个大台阶的民生支出，地方财力仍显“拮据”。

　　如何统筹挖潜，少让“缺钱”困扰民生保障工作？

　　记者走进浙江、江西、山东、广西、四川调研，探寻各地如何循着群众利益“赶考”，破解民生工作资金缺口问题。

　　“刚性增支需求快速增长，财政资金安排相对吃紧”

　　山东省青岛市黄岛区不久前开工建设24万平方米、3500套公共租赁住房项目，总投资8亿多元。

　　今年，国家下达山东省保障性安居工程建设任务32.82万套，是去年任务量的近3倍。初步测算，建设任务总投资约640亿元。

　　尽管国家加大了对住房保障的资金支持力度，但面对巨大的住房保障资金需求，经济总量居全国第三的山东，仍感压力颇大。

　　山东省副省长郭兆信算了一笔账：“国家按每平方米200元的标准，对山东省廉租住房建设给予投资补助，这占所需建设资金的10%左右。对城市棚户区改造的补助标准，每户为1000元左右，地方财政配套压力很大。近两年建设的廉租住房大量投入使用，租金都在每平方米1元以下，维护管理费用不足的矛盾日益突出。”

　　“保障性安居工程建设约需增支80亿元，加大教育投入需增支150亿元以上，推行基本药物制度等医药卫生体制改革约需增支46亿元……”山东省财政厅预算处副处长王元强习惯用数字说话，今年仅落实中央出台的各项民生政策，山东省（不含计划单列市青岛）地方财政就需增支440多亿元，而从2011年预算编制情况看，全省可统筹安排的新增财力仅为210亿元左右。　　

　　“从中央到地方，民生意识越来越强，民生投入越来越多。”广西壮族自治区政协副主席、财政厅厅长苏道俨说，今年，广西财政将投入500多亿元，解决群众高度关心的住房、医改和教育三大民生问题。

　　“这么大的民生投入，对属于欠发达地区的广西而言实属不易。”苏道俨说，“财政蛋糕就这么大，经济社会建设方方面面都要兼顾，难免‘捉襟见肘’。缺钱，是现实，也是永恒的问题。”

　　江西去年财政总收入首次突破千亿元大关，创下该省1994年分税制改革以来的最高增幅。然而，面对不断增长的公共服务需求，省财政厅厅长胡强仍得“每一分钱都掰着花”。

　　今年，江西省将开工建设33.1万套保障性住房，创下总量最大、类别最多、任务最重3项纪录。而对4%的教育经费支出比例这一硬指标、硬任务，省委、省政府态度明确：无论压力多大，无论怎样困难，都必须确保如期达到。

　　地方财政调控能力弱、各类配套增支政策多、经济社会发展需求大，是四川省财政厅预算处副处长陈诚眼中“差钱”的三大因素，“中央在出台农业、教育、社保、卫生等各项改革政策的过程中，采取逐级分担的原则，几乎每一项政策都需要地方配套。”

　　“近年来一系列民生政策集中实施，基层财政保障范围越来越宽、支出标准越来越高，刚性增支需求快速增长，在地方财力增长有限的情况下，财政资金安排相对吃紧。这就更加需要我们统筹协调，重点保障。”山东省济南市长张建国的话引起不少人的共鸣。

　　“无论压力多大，也要把民生大事保障好”

　　“首付两三万，月供六七百，就能住新房。”时下在江西赣州，这句话已为很多人知晓。

　　进城务工人员廖为精就是这一政策的受益者。4年多来，廖为精一家四口聚少离多，“有了房子就能把孩子们接过来，一家人团团圆圆，我们也能在这里安心工作了。”

　　按照计划，赣州市将用两年左右时间，投资40亿元，为像廖为精一样的进城务工人员建设3万套“新市民公寓”。赣州市今年还计划投入70多亿元，建设公共租赁住房等保障性住房372万平方米，改造危旧房778.67万平方米。3至5年内，赣州市力争解决全市中低收入家庭住房困难问题。

　　对去年财政总收入仅为128.31亿元的赣州而言，筹措这笔巨额建设资金殊为不易。

　　“欠发达不应该成为保障房建设落后的借口。”赣州市长王平说。除积极向中央、省争取项目资金外，赣州在加大财政性投入的基础上出台优惠政策，减免各种行政规费，并规定中心城区的土地出让金须拿出10%用于保障性住房建设……

　　不独赣州。江西省今年启动实施新一轮民生工程，筹集财政性资金350亿元，重点办好住房保障、教育、医疗等关系群众切身利益的66件实事。

　　胡强表示，作为欠发达省份，要把民生建设的好事办好，“不能靠撒胡椒面，必须想方设法把小财政做大，把分散的资金集中起来做几件大事。”

　　对此，广西壮族自治区财政厅厅长苏道俨深有同感。“好比有十个茶杯、六七个盖，需要轮着盖。”他说，财政有个“运转”的概念，学会“生财、聚财、用财、管财”的艺术，确保“好钢用到刀刃上”。

　　优化财政支出结构，将有限的财政资金用到群众最需要、最迫切的地方，是各地解资金缺口燃眉之急的首选之策。

　　山东省省长姜大明强调：“群众利益无小事，无论压力多大，宁肯其他方面的事放一放，也要千方百计确保民生政策落实，确保把民生大事保障好。”

　　今年初，山东省财政多渠道筹措用于支农和民生方面的资金达258.67亿元（不含对下转移支付），比上年预算增长33.61%。

　　在千里之外的四川，今年初预算省级财力安排民生支出总规模达到427亿元，占省级自有财力的比重达59.6%，比上年提高1.2个百分点。

　　“发挥财政资金的杠杆作用，鼓励和引导社会资金投入”

　　高山峻岭间，一条8.4公里的村组道路正在建设者脚下延伸。通过“一事一议”，四川省通江县擂鼓城村17户受益村民集资投劳修建了这条路。

　　通江县的财政收入每年8000万元左右，国家投资项目的地方配套资金常难以及时足额到位。

　　“我们主要以群众投工投劳折资的办法，解决村道路建设配套资金不足问题。”通江县交通运输局局长王振说，政府配套资金还通过争取社会捐赠、银行贷款负债建设等方式筹集。

　　一方面是群众“等不起”——多年来形成的社会公共公益事业投入欠账较多、民生和社会重点事业投入不足的问题需要在较短的时期内解决，另一方面是财政“供不起”，这道严峻考题，检验着地方党委和政府撬动社会资金的智慧。

　　在农村公益事业建设过程中，江西省已经开始探索建立多元化投入的新格局。通过“一事一议”财政奖补政策，16个试点县项目总投资约10.5亿元。这其中，政府投入2.1亿元，农民筹资筹劳5亿元，村组集体出资2000万元，社会捐赠2000万元，整合各类支农资金3亿元，奖补资金的“乘数效应”明显。

　　南昌大学经济与管理学院教授彭迪云认为，在一些地方财力还相对薄弱的当下，保障和改善民生，“不能指望财政性资金包打天下，而是要学会借力，发挥财政资金的杠杆作用，鼓励和引导社会资金、资源投入，最大化地发挥其效益。”

　　面对越来越长的“民生账单”，浙江省诸暨市市长钱三雄说，全部由政府投入压力确实大，“我们重点保障公共性、公益性的项目，把能通过市场途径解决的都让市场做。”

　　诸暨市经济最发达的店口镇，就是实践样本。由乡建城，“补课”所需资金巨大。这几年，已有30多亿元民间资本进入店口城建领域，以“建设—经营—移交”的BOT等形式建设的学校、垃圾焚烧、污水处理等公共设施比比皆是。

　　“引进民资，使政府从庞大的城市建设投入中脱身，集中资金投入民生领域。”店口镇党委书记张壮雄说。

　　今年四川省保障性安居工程资金总需求高达600亿元左右，其中各级财政直接投入约160亿元，其余440亿元需要多渠道筹资解决。

　　“社会资金虽然很难争取，但我们最大的希望也寄托于此。”四川省住房和城乡建设厅保障处处长代弋戈说。

　　配建制度推行了，以地产换房产。去年9月，四川省政府出台规定，商品房开发项目一律配建3%至5%的保障性住房，目前省政府正在研究调整这一比例，预计将提高到10%以上。

　　廉租房“产权共有”试点展开了，以产权置换沉滞资金。宜宾县试点一年来，167套房共收回共有产权房款960.25万元，这笔钱将用于今年的廉租房建设。“继续试点一段时间，我们会考虑在全省铺开。”代弋戈说。

　　目前，我国以各级财政补贴和配套资金、银行信贷资金、项目实施企业资金、社会资金、个人自筹资金为组成部分，初步搭建起了保障性住房建设的资金投入机制。

　　“健全财力与事权相匹配的财税体制”

　　倾力民生，建设融资平台是许多地方选择的筹资路径之一。

　　今年初，在揭牌仪式当天，江西省城镇开发投资有限公司获得130亿元银团贷款，用于棚户区改造和保障房建设。江西各设区市财政局分别与城镇开发公司签订转借合同。

　　南昌大学经济与管理学院教授彭迪云分析认为，这在一定程度上折射出各地政府思路的转变，但在实际操作中有些问题亟待关注，比如融资平台举债融资规模迅速膨胀等。

　　“对地方政府性债务进行全面审计，实施全口径监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制。”今年《政府工作报告》中的这一新提法，引人关注。

　　近几年，财政部代理发行地方债券，在一定程度上缓解了地方政府资金需求。今年继续代发的2000亿元地方债当中，许多地方表示，要优先用于保障性住房，特别是公共租赁住房建设。

　　专家认为，地方债发行比地方融资平台要规范得多，风险也相对可控，发行地方债应当成为地方政府融资的主要方式和渠道。

　　围绕健全地方基本财力保障机制，解决一些重要的相关制度建设问题，已被提上议事日程。

　　日前召开的国务院常务会议确定了2011年深化经济体制改革重点工作，“健全财力与事权相匹配的财税体制和县级基本财力保障机制”位列其中。

　　这让济南市财政局局长纪宝华充满期待。在他看来，地方政府目前承担大量地方性事务特别是公共服务职能，但财力与事权不尽匹配，地方财力保障压力较大，尤其是基层（县级以下）。

　　“合理界定中央与地方的事权和支出责任”、“研究进一步理顺政府间收入划分”、“加快完善县级基本财力保障机制，加强县级政府提供基本公共服务财力保障”……在财政部部长谢旭人日前所作形势政策宣讲报告中，提高地方政府提供基本公共服务能力的改革思路跃然纸上。

　　实践出真知。

　　针对县乡财政面临的困难，济南市在加大对困难县区财政支持力度的同时，积极采取有效措施，促进县域经济发展，县区收入占全市收入的比重不断提高，去年县区一般预算收入占全市的比重为57.43%。

　　在浙江、江西，“省直管县”财政体制改革，也让县市的可用财力大增。

　　更让胡强高兴的是，江西未来经济发展面临许多有利条件，财政形势也将继续保持良好态势，“这也是我们的底气所在。如果没有经济的持续快速发展，没有坚持新增财力向民生倾斜，就很难还清欠账，公共财政的阳光也洒不到更多的群众身上。”

　　“经济繁荣—税收增加—民生改善”——“财源滚滚”的治本之策，早已从心动变成行动：

　　四川提出，充分利用西部大开发、成渝经济区建设等政策比较优势，加大与金融机构的衔接和招商引资力度，培育新兴产业等稳定税源，增强自身造血功能。

　　山东大力支持传统产业改造升级、新兴产业培育和服务业加快发展，加速构建现代产业体系，努力壮大财源基础。

　　立足自身发展做大蛋糕，成为破解地方“缺钱”困局的关键途径。　　

　　（本报记者李波、禹伟良执笔，参与采写记者徐锦庚、庞革平、魏贺、顾春、卞民德、谢振华）