先行先试善破善立——来自部分国家级综合配套改革试验区的报告

　　与环球、派拉蒙等好莱坞影业巨头接触过多次，天津祥峰动漫制作公司均以失败告终，原因很简单，公司刚起步，无钱购买昂贵的立体电影拍摄设备。

　　恰逢滨海高新区创新推出期权定价的担保方式，祥峰公司用5%的股权，通过海泰担保公司从银行贷款500万元，购买了急需的设备，拿下了为美国环球电影公司制作5部立体动画电影的订单。

　　当祥峰公司这笔1亿美元订单到手时，西部山城重庆江津区的舒福全正享受着城市带来的生活便利，他是重庆户籍制度改革“农转城”160余万转户人中的普通一员。

　　祥峰公司和舒福全得风气之先，并非偶然，因为他们所在的地方，都有一个响亮的名字——“国家综合配套改革试验区”。它们肩负国家战略使命，善破善立，为转变经济发展方式探路。

　　不直接给“粮”给“钱”，而是赋予改革先行先试的“生产自主权”，综改区以其特殊的待遇道别传统模式。

　　“十二五”开局之年，我们走进部分国家综改区，感受先行先试的魅力，聆听改革的深层律动。

　　试什么——

　　从遭遇“成长的烦恼”到“走出一条新路”，为科学发展破题探路、提供新的动力源泉

　　重庆首批400万平方米公租房日前正式接受申请，成功配租的申请人，将从4月开始陆续住进公租房小区。这让人们感受到了春的暖意。

　　“公租房”由生词变成“热词”，重庆的大手笔最给力。“大”，就大在首创的大规模实体工程建设上——3至5年内将建4000万平方米，更大的是制度创新——“准入上率先打破城乡和内外差别，不设户籍限制”。

　　集大城市、大农村、大库区、大山区于一体，重庆城乡二元结构矛盾尤为突出。统筹城乡，着力解决好农村、农业和农民问题，是重庆发展必经的“华山一条路”。

　　重庆可谓中国的一个缩影。城乡区域发展不协调，是当前我国经济社会结构中的突出问题，也是加快转变经济发展方式需要着力破解的重点难点。

　　从户籍制度、土地管理和使用，到社会保障、农村金融，3年多来，重庆坚持先行先试，统筹城乡综合配套改革成功破题。

　　“以区域空间谋划全局问题，突显制度创新实验室的功能”，是综改区先行先试给人的最深印象。

　　资源环境约束趋紧，商务成本攀升；传统增长模式不可持续，创新创业活力不足……先行发展地区，最早遇到发展难题，也必须先行破题。

　　作为我国改革开放排头兵的上海浦东，6年前又担当起了综合配套改革首个试验区的重任。浦东综改的初衷，在上海市人大常委会研究室主任施凯看来，是为了走内涵式发展道路。

　　施凯说，2005年浦东发展正面临新的阶段、新的挑战：各地开发区群雄并起，政策级差越来越小；经过10多年高强度开发，土地等资源的硬约束愈加凸现；改革已涉及体制机制的深层问题，靠简单增量的放大越来越不可持续……

　　聚焦中央最希望上海探索什么、聚焦上海发展的全局迫切需要体制机制上突破什么、聚焦浦东自身体制瓶颈必须解决什么，着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元经济与社会结构，是中央对于浦东综改的要求，也涵盖了浦东综改的全部。

　　综改不是单一的行政体制改革或经济体制改革，而是全方位、综合性的配套改革组合；综改只有改革的先行先试，中央不给特殊政策或资金支持……

　　针对“服务经济、创新经济、开放经济”发展的制度瓶颈开展创新试点，推进教育、卫生管理体制二元并轨，开展农村综合改革试点……直面问题、突破难点，摆脱“政策优惠牵引、开放搞活拉动”的传统型改革路径的巨大惯性，对经济社会发展转型条件下城市管理模式实施全方位创新，综改让浦东再立潮头——

　　还在浦东开发初步规划的时候，邓小平便语重心长地说：“中国在金融方面取得国际地位首先要靠上海。”浦东不负重托，今天的陆家嘴金融城已经成为全球金融要素最齐全的区域，并正在崛起为堪与纽约、伦敦对话的国际金融中心。

　　一马当先，万马向前。天津滨海新区、成都市、重庆市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳经济特区、沈阳经济区、山西省相继加入综合配套改革试验区的行列，形成东中西互动、南北呼应的探路改革之势。

　　从转变经济发展方式到统筹城乡发展，从“两型”社会建设到新型工业化，9个国家综合配套改革试验区，试点主题基本涵盖了改革发展的重大战略任务，为解决发展不平衡、不协调、不可持续问题寻找答案的意图跃然纸上。

　　天津先行先试在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，天津渤海商品交易所在我国独家推出阿曼原油、中国焦炭、动力煤交易品种，创造了我国掌握大宗商品市场话语权定价权的实现方式。　

　　湖南省在全国率先通过了加快经济发展方式转变、推进“两型”社会建设的决定，绿色电价、环境污染责任强制性保险试点、环境资源交易试点等各项“试水”风生水起。

　　深圳行政管理体制改革连出重拳，在省级以下政府中率先启动大部门制改革……

　　“以‘杀出一条血路’的勇气，在新的起点上‘走出一条新路’！”深圳特区人的誓言，道出了综改区探路者们的心声。

　　试出了什么——

　　从单兵突进到配套推进，探索具有普适性的经验和机制，提升区域经济辐射带动作用

　　湘江，4000万湖湘儿女的母亲河，也曾不堪重负，流淌着悲伤。这样的情况曾不止一次地出现过：上游保护，下游不珍惜；下游保护，上游不顾及。

　　与区域经济发展相伴的工业化、城镇化加速，容易导致产业高度集聚，资源和环境压力急剧加大。区域内的“跨行政区”特性又容易形成环境保护的“盲角”。破解这一全国性难题，长株潭已有了初步答案。

　　长沙、株洲、湘潭三市沿湘江依次而建，在试验区系统规划和环保三年行动计划等指引下，湘江毫无悬念地成为三市环境治理的主战场，也成为三市生态环境一体化建设的“试验田”。

　　2008年，湖南启动“千里湘江碧水行动”，上下游联动，干支流一体，城乡同治。流域内569家高污染企业被关停，《长株潭环境同治规划》、《产业发展环境准入标准》等制度出台，仅长株潭三市就有上千个申报项目因“环境准入标准”被挡在了门外。

　　改变单兵突进方式，实行配套改革集中攻坚，是综合配套改革试验的重要特征。重庆市发改委副主任、统筹城乡综合配套改革办公室副主任徐强认为，各综改区的改革探索不外乎两种情况，一是有自身特色的经验和做法，其他地方难以效仿；二是探索具有普适性和可复制的经验及制度，能够在全国推广。

　　从湘江两岸到黄浦江边，从渤海之滨到嘉陵江畔，5年多来，综合配套改革这一全新模式正由点及面、由战略构想化为生动实践，在一些重点领域和关键环节持续突破，为面上改革提供借鉴。

　　在重庆，破解“三农”难题、统筹城乡发展的深化之举迭出：开展涉及数百万人口、以农民工为主体的户籍制度改革，推进以城带乡的金融创新，推动“圈翼”（以主城区为核心的经济圈和渝东北、渝东南两翼）互动，构架“人人社保”制度体系……

　　滨海新区也勇立潮头：设立国内首家排放权交易所，开启通过市场化手段和金融创新方式治理环境污染的新途径；成立我国首支中资产业投资基金，开创直接投融资的新模式和新渠道；完成管理体制改革，在全国同类区域中，部门机构、人员编制最少……综合配套改革快马加鞭，行政管理、金融、土地管理、涉外经济体制等10个领域的20个改革重点项目、50个具体事项，至2010年底基本完成。

　　“全国能借鉴、上海能推广、浦东能突破”，是浦东改革试点的选择标准。围绕率先构建完善的社会主义市场经济体制的要求，通过两轮三年行动计划，浦东共推动实施了210余项改革，一些领域的改革实现重大突破。“外汇九条”、“质检十四条”等一批在浦东先行先试的政策，陆续推向全国。

　　发端于国家综合配套改革试验区的“第一”，不胜枚举，它们试出了综改区改革创新“试验田”的本色，也试出了改革推动发展的威力。

　　浦东在国际金融、航运和贸易市场中的话语权和影响力显著提升，已经并仍在不断提升着服务全国、互融共进的能级。

　　经济总量三年翻一番，对周边地区的辐射和带动作用越来越强，滨海新区已从昔日的盐碱滩涂迅速崛起为全国最具潜力、最有活力的现代化新区之一。

　　以占湖南约1/6的土地，产出四成多的GDP，贡献一半的经济增长，长株潭试验区日益凸显区域核心增长极的地位。

　　长江、嘉陵江交汇处，滚滚而至的各路资金，日夜催生着西部开发新“引擎”——重庆两江新区。这个继浦东、滨海之后的我国第三个国家级新区，也是统筹城乡综合配套改革试验区的先行区。

　　综改区的先行先试，“逢山开路，遇水搭桥”，激荡着一江东流春水，激发着改革创新冲动，更激起了区域发展活力。

　　再怎么试——

　　从“摸着石头过河”到更加注重顶层设计，自下而上结合自上而下、总体方向兼顾各方积极性

　　兔年伊始，作为增强上海国际金融中心“软实力”的重要举措，上海首次颁发金融创新奖。

　　新的5年征程开启之际，深入推进浦东综合配套改革试点，正如施凯所言，等不起、慢不得、坐不住——

　　追兵多：我国已基本形成多层次改革试点格局，各有高招；时间紧：要率先建成完善的社会主义市场经济体制，比全国2020年的时间表提早5年；空间小：相比后发地区，资源、政策空间越来越少，制度创新的难题凸现；领先难：就一些指标增幅而言，浦东不具比较优势……

　　压力和考验，与先行先试如影随形。进入“深水区”、“攻坚期”，改革难度更大了，都是难啃的“硬骨头”，但又必须取得实质性突破。

　　国家发改委经济体制与管理研究所所长聂高民说：“深化改革开放、加快转变经济发展方式，这两个重大的历史趋势在‘十二五’期间汇集到一起，核心是加快解决中国经济社会发展面临的一些深层次矛盾。”

　　“没有惊心动魄，哪有波澜壮阔？改革路上永远不会风平浪静，改革越深入，越考验我们的智慧与勇气。”徐强的话，引起许多人共鸣。

　　瞄准缩小贫富、城乡、区域“三大差距”，重庆率先将衡量社会贫富差距的指标基尼系数写入“十二五”规划，不失时机地把以民生为导向的改革引向深入。

　　滨海新区常务副区长刘子利说，滨海新区也将启动综合配套改革试验新三年实施计划，大力推进金融、土地管理、涉外经济、城乡一体化、医疗卫生、社会管理等“十大改革”。

　　而“闯”和“创”，向来是浦东探路者心中分量最重的两个字。　

　　面对一些新技术、新业态、新商业模式与现行规章的冲突，浦东提出“三个导向”——需求导向、问题导向、项目导向，即从改革发展中的实际问题、实际需求出发，以项目为抓手，选准和聚焦一批攻坚项目，通过一个个具体项目的突破，积跬步以致远。

　　对此，上海市委常委、浦东新区区委书记徐麟曾讲过一个比喻，“改革绝对不是闯红灯，改革是创设一套新的信号系统。”

　　面对未来5年为上海“四个中心”建设和浦东“二次创业”提供制度保障，以及为全国深化改革提供示范带动的重任，浦东又为“闯”和“创”写了浓墨重彩的一笔。　　

　　新年伊始，浦东以前所未有的速度，实现了三个“一体化”，即“十二五”综改专项规划、第三轮三年行动计划、2011年综改工作要点全部到位。

　　浦东新区发改委副主任、综改办专职副主任吴伟平说，在新的开端中，浦东更加注重改革的整体设计，充分体现综合性、配套性和系统性，实现政策与体制配套、体制与体制配套、存量改革与增量改革配套。

　　攻坚阶段，改革如何再发力？“改革顶层设计”，这个在“十二五”规划建议中首次亮相的新词甫一提出，就成为各综改区流行的热词。

　　“改革的顶层设计，实际上是指改革的战略导向、系统联系的统筹协调问题。”聂高民说，回顾改革历程，我们发现，重大决策、决定是自上而下推动，而具体措施主要是发挥基层创造性，“摸着石头过河”，在很大程度上带有自下而上的特征。但是，当前的经济形势非常复杂，短期问题和长期问题交织，结构性和体制性问题融合。比较好的改革推进方式是把自下而上和自上而下的改革结合起来，既有一个总体方向，又发挥各方积极性。

　　更多的创新和改革摆上案头，更多的攻坚和突破迎难而上……又到春天，期待故事。

　　（本报记者禹伟良、孔祥武执笔，参与采写记者陈杰、崔佳、孙小静、吕网大、颜珂、刘志强）

先行先试 善破善立——来自部分国家级综合配套改革试验区的报告

先行先试善破善立——来自部分国家级综合配套改革试验区的报告