干部制度改革30年的成功实践及主要经验

摘要：改革开放以来，我们党的干部制度改革经历了一个持续深化的过程，从改革的内容、进程分析，大致可分为改革启动、逐步规范、全面推进和深化攻关四个阶段。本文在对干部制度改革回顾的基础上，总结归纳出干部制度改革必须坚持党管干部原则，必须服从服务于党的政治路线，必须制定制度和落实制度并重，必须整体配套、相互协调，必须尊重群众的首创精神，必须坚持解放思想、开拓创新等主要经验。认真总结这些经验，在新的实践中自觉加以运用并使其不断充实和完善，对于全面加强党的干部队伍建设、推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业，具有重要意义。

关键词：改革开放　　干部制度改革　　回顾　　经验　　

党的十一届三中全会以来，与改革开放的伟大历史进程相呼应，我们党在深化经济、政治体制改革的同时，对干部制度也进行了改革。经过30年的探索和实践，我国干部制度改革取得了巨大成就，积累了许多好的做法和经验，摸索出了一些带有规律性的东西。认真总结这些经验，在新的实践中自觉加以运用并使其不断充实和完善，对于全面加强党的干部队伍建设、推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业，具有重要意义。

一、干部制度改革30年的成功实践

我们党的干部制度形成于革命战争年代，丰富和发展于社会主义革命和建设时期，在建设中国特色社会主义的伟大实践中不断改革与创新。十一届三中全会以来，我们党对形成于计划经济时代的干部制度进行了大胆改革，与社会主义市场经济相适应的干部制度正在逐步形成，并不断完善。30年来的改革历程，从改革的内容、进程分析，大体可分为以下四个阶段：

(一) 改革启动阶段：以废除领导职务终身制和实现干部队伍“四化”为核心内容

这一阶段的时间大致从党的十一届三中全会到十二大前后。党的十一届三中全会果断地放弃了“以阶级斗争为纲”这个错误方针，明确地作出把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。党的工作重点的转移，迫切需要改变现有的干部队伍不能适应新形势发展需要的现状，迫切需要解决实际上存在的干部领导职务终身制问题。选拔大批懂专业、会管理的年青干部、提高全体干部的政治和业务素质成为一项紧迫的战略任务。

为了适应形势发展的需要，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体，针对我国现行干部制度的弊端，开启了中国干部制度改革的序幕，以废除领导职务终身制和实现干部队伍“四化”为核心内容，建立了一系列与此相关的规章制度，如干部离退休制度、退居二线制度、干部交流制度、干部考核制度等。虽然党和国家从来没有明文规定过领导职务是终身制的，但领导职务终身制的现象在实际上一直存在着。领导职务终身制现象，限制了干部队伍的活力，阻碍了优秀中青年干部的脱颖而出，影响到四个现代化建设事业的顺利进行。废除领导职务终身制，建立干部离退休制度和退居二线制度势在必行。

1982年2月，中共中央颁布的《关于建立老干部退休制度的决定》指出：为了保证新老干部交替的顺利进行，并使一些将要退下来的老干部都能得到妥善的安排，中央认为，建立老干部离退休和退居二线的制度是必要的。并对老干部离退休的年龄界限等问题作了具体规定。针对当时许多老同志仍是各级领导班子中的骨干，不能一下子一退到底这一实际情况，邓小平在1982年7月召开的中央政治局扩大会议上提出，通过设顾问委员会的方法过渡一下，为建立退休制度和废除领导职务终身制创造条件。在中央顾问委员会完成它的过渡使命后，党的十四大不再设立顾问委员会。在1982年至1984年进行的领导班子调整中，约有90万名老干部退到二线、三线。到1986年底，全国共有137万名建国前参加工作的老干部离休或退休，为推动干部制度改革作出了重要贡献。

为了加速各级领导班子的“四化”进程，中央首先从最高领导机构开始实行新老交替。从党的十二大开始，各级领导班子按照“四化”方针进行了调整。特别是1982年的机构改革，是一次在全国范围内贯彻干部队伍“四化”方针的大规模行动，取得了突破性的进展。到1983年下旬，经过调整后的省级领导班子平均年龄降到55岁；具有大专文化程度的由原来的20%提高到43%。新提拔党政领导干部占新班子成员的44%，其中具有大专以上文化占71%。继省、地两级领导班子调整之后，1983年12月全国县级机构改革全面展开。到1984年9月，全国除西藏自治区外，调整县级领导班子的工作基本结束。调整后，县级领导班子平均年龄在45岁左右，40岁以下干部约占33%。新进班子1．5万多名，占新班子总人数53%，年龄在40岁以下的近47%。具有大专文化程度的，由原来的10．8%提高到45%；有专业技术职称的占15．4%。^[1]

(二)逐步规范阶段：以建立和推行国家公务员制度为重点，建立科学的分类管理体制

党的十三大至十四大前后，与全面开创社会主义建设新局面相适应，中央进行了以纵向分权、横向分类为内容的改革。1984年党中央按照“管少、管好、管活”的原则，下放干部管理权限，调整干部管理范围，扩大企业、事业单位人事管理的自主权，实行下管一级的干部管理体制；同时，以推行国家公务员制度为重点，对“国家干部”进行合理分解，建立科学的分类管理体制。

建立和推行公务员制度，是这一时期干部人事制度改革的重要内容和突出成就。党的十三大明确提出了要积极推进政治体制改革，其目标是建设有中国特色的社会主义民主政治，下决心改革行政管理体制，做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。加快人事制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位特点的科学的分类管理体制，尽快推行国家公务员制度。1992年召开的党的十四大再次提出要尽快推行国家公务员制度。次年春召开的八届全国人大一次会议进一步明确提出在完成机构改革的地区和部门，实行国家公务员制度。4月24日，国务院第二次常务会议审议通过了《国家公务员暂行条例》，在国家行政机关开始实施公务员制度，并在党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关和群团机关参照实行。8月18日由国务院总理签署国务院令予以公布，自1993年10月1日起施行。至此，我国公务员制度正式建立，我国干部人事管理向着科学化、民主化和法制化迈出了关键的一步。到1997年底，我国公务员制度入轨工作基本完成，标志着中国特色公务员制度在全国范围内初步建立。

(三) 全面推进阶段：以进行党政领导干部选拔任用制度改革为重点，加快综合配套改革

党的十四届四中全会到十五大前后，干部人事制度改革全面推进，以进行党政领导干部选拔任用制度改革为重点，在许多方面取得了重大进展。干部考核、交流、培训、公开选拔、竞争上岗等项工作也迈出了较大步伐。各地也积极进行探索，创造了任前公示制、考察预告制、待岗制等许多好的做法。

全国党政机关根据中央关于建设高素质干部队伍战略目标的要求，在实践中创造出机关干部竞争上岗的选人用人新机制、新方法，为在干部选拔任用中贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，选拔德才兼备的干部探索到了一条新途径，成为机关选人用人的一种重要方式。这项改革在全国范围内迅速推开，推动了机关选人用人机制的转变和干部队伍建设。据统计，截止到2000年4月底，全国29个省（区市）实行竞争上岗的机关单位有48700多个，其中省直机关900多个、地市机关7000多个、县区机关22400多个，乡镇（街道）机关18400多个；全国用于竞争上岗的职位近35万个，其中省直机关9600多个、地市机关67400多个，县区机关171000多个、乡镇（街道）机关101000多个；各地实行竞争上岗的县处级和科级领导职位179000多个。全国各地符合报名条件参加竞争上岗的各级机关干部有80多万人，其中省直机关干部有31000多人、地市机关有178000多人、县区机关378000多人、乡镇（街道）机关有209000多人。^[2]通过推行竞争上岗，拓宽了选人视野，优化了机关干部队伍，一大批德才兼备的优秀年轻干部脱颖而出，提高了机关干部队伍的整体素质。

在干部的选拔任用方面，新时期打破了单一的委任制模式，扩大了干部人事工作的民主化程度。为适应改革开放和社会主义现代化建设事业对干部和人才的需求，各地对干部选拔任用工作进行了积极探索。如宁波、深圳、西安、广州等地采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察相结合的方式公开选拔处、科级干部，随后，这种公开选拔领导干部的方式逐渐推开。如吉林省自1988年到1992年先后四次公开选拔33名副地厅级领导干部。^[3]1992年，中组部转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》，要求各地勇于探索，大胆试验，不断改进选拔干部方法，为经济建设和改革开放提供坚强的组织保证。此后，公开选拔领导干部工作在全国进一步展开，力度加大。1999年3月，中组部下发了《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，要求进一步加大公开选拔工作的力度，正确把握公开选拔领导干部的范围，逐步规范公开选拔的工作程序，着力提高考试的科学化水平，切实提高公开选拔领导干部的工作成效。2002年7月中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，2004年4月中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》。这标志着公开选拔领导干部工作进入深化阶段。据统计，1995年至2002年，全国31个省区市都开展了公开选拔领导干部工作，公开选拔地厅级领导干部700多人，县处级领导干部7000多人，科级干部数万人。^[4]2003年到2006年底，全国公开选拔党政领导干部1.5万余人，其中厅局级干部390余人，县处级干部3800余人。^[5]

(四) 深化攻关阶段：以扩大干部工作中的民主为改革方向，加快制度创新

新世纪新阶段，我国的现代化建设事业进入一个关键的发展时期，党的干部队伍进入一个整体性新老交替的重要阶段，这就给干部人事制度改革提出更高要求。我们党按照“三个代表”重要思想和科学发展观的新要求，在建设高素质的领导班子、加快干部人事制度改革步伐等方面取得了较大进展，干部制度改革进入一个全面规范、整体推进、深化攻关的新阶段。

2000年6月，中组部制定并颁发了《深化干部人事制度改革纲要》，提出在今后十年，通过不断推进和深化干部人事制度改革，建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度。为了认真落实《纲要》提出的各项改革任务，2000年7月，中组部召开了全国干部人事制度改革经验交流会，提出要把解决干部能上能下问题作为深化干部人事制度改革的着力点和突破口，切实抓好观念创新、扩大民主、完善考核、干部交流、干部监督等几个关键环节。《深化干部人事制度改革纲要》下发和全国干部人事制度改革经验交流会，为我国干部制度改革确立了科学化、民主化、制度化的改革目标，极大地推动了干部制度改革的步伐。

党的十六大报告指出，要注重在改革和建设的实践中，考察和识别干部，把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的人及时选拔到领导岗位上来。适应这一总体要求和目标，党的十六大以来，我们党以贯彻《干部任用条例》为中心，以扩大民主，落实群众的知情权、参与权、选举权和监督权为重点，不断提高干部工作的公开度和透明度。民主推荐、民主测评成为干部选拔任用的必经程序和基础环节，考察预告、任前公示、差额选举、试用期和重要干部和重大事项票决制重要干部等制度全面推行。党的十七大强调，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。