政府角色的转变：从“运动员”到“裁判员”

编者按

推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。我国目前的行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着不适应的方面，需要进一步加以解决。要通过推进行政管理体制改革，加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。行政管理体制改革是一项政治性和政策性都很强的工作，必须深入研究和把握我们在长期实践中取得的规律性认识，借鉴国外行政管理的有益经验，拓宽视野，转变观念，创新思路，使这一改革更加富有成效。今天我们将最近的一次相关研讨会的内容介绍给读者，就是希望各界对此问题更加重视，以利进一步深化认识，促进改革的发展。

在日前召开的政府行政管理体制改革国际研讨会上，中国经济体制改革研究会会长高尚全提到发生在上世纪50年代的一件事：沈阳有两个厂，一个是一机部直属的沈阳变压器厂，旁边有个冶金部直属的沈阳冶炼厂；前者需要铜，后者要卖铜；本来一墙之隔可以直接进行商品交换了，但在当时的计划经济体制下，却只能是冶炼厂炼出的铜，由冶金部分配到全国；而变压器厂需要的铜则由一机部从国内别处调来。

这个现在听来有些可笑的故事，反映出朴素的道理：落后的、不合理的行政管理体制将成为经济发展、企业进步的严重障碍。目前，这种不合理的现象已经不存在了，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议做说明时指出，目前,各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事,而不少应该由政府管理的事却没有管好。《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》指出，加快行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。

“运动员”：经济前行的“拌脚石”

1978年以来，我国经济保持了持续高速发展的势头，年均GDP增长达到9.4%，但城乡区域发展不平衡、经济结构不合理、资源环境问题突出、社会事业发展滞后、就业压力巨大以及投资盲目扩张、重复建设蔓延、农民收入增长缓慢等深层次矛盾始终伴随着这一过程。其中一些问题在近些年更加凸显。

国家发改委体改司司长范恒山认为，经济社会生活中这些突出矛盾之所以长期存在且不断发展，关键是相关的体制机制没有理顺。而其中的许多问题来自于政府行政管理体制不顺。例如，社会管理和公共服务职能薄弱、社会事业发展滞后、城乡区域发展不平衡性增强等问题，与政府机构设置不合理、政府间管理职责不清晰、公共财政体系不健全密切相关；单纯注重GDP增长，一味追求“形象工程”、“政绩工程”，相应出现投资膨胀、重复建设、地区封锁，与各级政府事权划分不清、财权不匹配和不科学的政绩考核体系等紧密相连。

“与此同时，在经过2003年—2005年中国经济以两位数的超高速增长后，人们正逐步认识到，继续实行高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型扩张的增长方式，已难以为继，不仅祸及子孙后代，也将对当代中国人的生存和发展构成严重威胁。而要转变经济增长方式，就必须形成推进转变的体制机制。这当中，改革政府行政管理体制、转变政府职能，是最重要的关键环节。”中国社会科学院经济所原所长张卓元指出。

张卓元说，1995年我国在制定第九个五年计划时，就提出了实现经济增长方式根本性转变的任务。但是到目前，我国经济增长方式并未实现根本性转变。其原因，除了还存在粗放型扩张的空间以外，主要是社会主义市场经济体制还不完善，特别是政府改革不到位，政府职能没有很好转换。政府拥有过多的资源，充当了许多地方经济活动和资源配置的主角，严重抑制了市场在资源配置中基础性作用的发挥。据统计，在2003—2004年经济过热中，政府支配的投资的比例超过50%。

政府参与资源配置的方式一般有：低价向农民征用土地、违法占地和随意批租土地；违规审批项目；行政垄断，限制竞争，甚至封锁市场，强迫使用或消费本地生产的产品；信贷干预，迫使当地银行等金融机构为形象工程、政绩工程提供贷款和信贷优惠；对生产要素和重要资源产品进行价格管制，压低价格，使市场信号严重扭曲；政企不分，干预微观经济活动，包括国有企业和民营企业生产经营活动等。所有这些，都限制和损害了市场配置资源功能的发挥。

由于政府介入经济活动过深，成为真正的市场活动参与者和“运动员”，就使政府应履行的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能大大弱化，出现了政府职能的错位、越位和缺位，也影响了市场有效配置资源的法律法规的建立和完善，经济活动缺乏应有的规则和诚信以及不断提升效率的秩序。与此相关，整个社会经济效益偏低、分配差距加大、腐败现象严重等问题也日益突显出来。

“裁判员”：社会进步的“助推器”

今年3月底，一场旨在转变政府职能，提高机关效能，改善发展环境的“效能建设”攻坚战开始在安徽全省展开。全省491项省级行政许可和审批项目被取消和下放，占总数的40%以上。这是安徽省历史上清理行政审批项目规模最大的一次。合肥市市直机关就服务事项、工作作风、办事效率三个方面通过媒体向社会公开承诺，并将承诺内容纳入年度工作目标范围，严格考核；逾期不能完成的单位，将追究责任。效能建设不仅改变了政府的工作机制和形象，还有力地推动了当地的经济发展。今年一季度，安徽实现生产总值1212亿元，同比增长11%，为近9年同期最高水平。

今天，不仅是安徽省，改革行政管理体制，转变政府职能已经不再停留在口头上、文件中，而是变成了各地、各级政府实实在在的行为，他们正从过去的“运动员”变成指挥、协调经济发展的“裁判员”。

那么，如何能成为一名优秀的“裁判员”？范恒山提出，好的“裁判员”要积极调整政府管理的范围，要从宏观微观都管、大事小事都抓转变到主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；从直接从事和干预具体经济活动转变到有效实施宏观调控、创造市场机制充分而健康地发挥作用的环境条件上来；从不计代价单纯追求经济的高速增长转变到促进经济速度、质量、结构与效益的有机结合，推动经济社会协调发展、人与自然和谐相处上来。

张卓元说，政府越是从市场参与者角色中退出，就越能发挥其纠正市场失灵的积极作用。因此,政府首先要把资源配置主导权交给市场，致力于履行应由政府履行的职责。包括搞好宏观经济调控，保持经济的稳定；为市场经济的健康运行制定必要的法规，并严格执法；加强对资源（包括土地）、环境就业、社会保障、安全、卫生、交通等方面的管理，为社会创造良好的生产和生活环境；努力提供更多更好的公共产品和服务，包括义务教育、公共卫生和其他公用事业服务等。

他说，地方政府热衷充当经济活动主角，一味追求GDP的超高速增长的原因，主要是长期以来干部政绩考核和选拔制度不完善，表现为以GDP论英雄。因此有效转变政府职能的前提，就要建立全面评价政府和干部绩效的指标体系。考核政府和政府官员政绩不能只看GDP及其增速，还要看失业率、资源利用效率、环境和生态保护好坏、教育发展水平、社会保障程度、科技创新成果、医疗卫生状况等。要深化预算管理体制改革，把土地收入和其它各类基金纳入预算管理，接受人大和公众监督，使地方政府不再具有随意建设形象工程的财力。相关部门要积极研究逐步提高所得税在税收中的比重，以减轻各地热衷于发展重化工业的压力。

行政管理体制改革势必涉及到某些既得利益者的利益，因此也就注定了改革的艰难。张卓元建议，要加强对政府改革的总体指导和统筹协调，最好有一个权威的机构对政府改革的内涵和步骤作出规划，分步实施，并对规划落实情况加强监督检查；要由利益超脱机构规划政府改革，不能靠利益中人来规划自己的改革。同时要尽快制定规范政府机构、编置、职能和责任的法律法规，将依法行政落到实处。（记者温源）